BverfGE 21, 245 – Führungskräfte der Wirtschaft
Bundesverfassungsgericht
Urteil
vom 4. April 1967
245:1. Die Frist zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen ein in Abwesenheit des Angeklagten verkündetes Strafurteil beginnt mit dessen Zustellung.
2. Der Ausschluß der freien Wahl des Berufs des selbständigen Arbeitsvermittlers durch das Arbeitsvermittlungsmonopol der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (§ 35 AVAVG) ist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. 
3. Die Einbeziehung des Berufs des selbständigen Vermittlers von "Führungskräften der Wirtschaft" in das Arbeitsvermittlungsmonopol ist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.
Urteil
Des Ersten Senats vom 4. April 1967 
auf die mündliche Verhandlung vom 17. Januar 1967
- 1 BvR 126/65 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn ... – Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... – unmittelbar gegen die Urteile des Bundesgerichtshofs vom 2. Dezember 1964 – 2 StR 427/64 – und vom 13. Dezember 1961 – 2 StR 507/60 – sowie die vorausgegangenen Urteile des Landgerichts Düsseldorf; mittelbar gegen § 35, § 37 Abs. 1 und § 210 des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. April 1957 (BGBl. I S. 321).
Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
246:Gründe
A.
1. Nach dem Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 16. Juli 1927 (RGBl. I S. 187), jetzt in der Fassung vom 3. April 1957 (BGBl. I S. 321) - AVAVG - darf die Arbeitsvermittlung "nur von der Bundesanstalt betrieben werden" (§ 35) - sog. Arbeitsvermittlungsmonopol -. Jedoch kann die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung Einrichtungen oder Personen mit der Arbeitsvermittlung beauftragen (§ 54 Abs. 1 Satz 1). Zur Vermittlung von "Führungskräften der Wirtschaft" hat die Bundesanstalt einen solchen Auftrag bisher nicht erteilt. 
Die vorsätzliche unerlaubte Arbeitsvermittlung ist als Vergehen unter Strafe gestellt (§ 210). 
2. a) Der im Jahre 1905 geborene Beschwerdeführer hat Psychologie studiert und in diesem Fach im Jahre 1934 promoviert. Seit 1952 betreibt er den "Arbeitspsychologischen Beratungsdienst". Im Rahmen dieser Tätigkeit sammelt er vornehmlich von Personen, die eine leitende Stellung in wirtschaftlichen Unternehmen suchen, Bewerbungsunterlagen und wertet sie aus; geeignete Bewerber schlägt er entsprechenden Unternehmen zur Einstellung vor. 
Einen im Jahre 1959 vom Beschwerdeführer gestellten Antrag nach § 54 AVAVG hat die Bundesanstalt abgelehnt; dies hat der Beschwerdeführer hingenommen. 
b) In der geschilderten Tätigkeit hat die Große Strafkammer eine fortgesetzte gewerbsmäßige unerlaubte Arbeitsvermittlung gesehen und den Beschwerdeführer zu einer Geldstrafe von 4000 DM verurteilt. Der Bundesgerichtshof hat dies gebilligt (BGHSt 17, 137); er hält die §§ 35 und 37 Abs. 1 AVAVG mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG für vereinbar. Die Verfassungsmäßigkeit der Einbeziehung gerade auch der Führungskräfte der Wirtschaft in das Monopol hat er nicht besonders erörtert. 
3. Hiergegen richtet sich die Verfassungsbeschwerde. Das Arbeitsvermittlungsmonopol überhaupt, insbesondere aber seine247: Ausdehnung auf Führungskräfte der Wirtschaft, verstoße gegen Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG, weil es den Beschwerdeführer in der freien Entfaltung seiner Persönlichkeit hindere und ihm die Anwerbung und Auswahl von Führungskräften unmöglich mache. Zudem sei der Begriff der Arbeitsvermittlung im Gesetz zu unbestimmt gefaßt; auch werde die gleiche Tätigkeit anderer Stellenberater geduldet; dies sei rechtsstaatswidrig. Die Bewertung der Tätigkeit des Beschwerdeführers als Arbeitsvermittlung sei rechtsirrtümlich. 
4. Die Bundesregierung und die Bundesanstalt halten das allgemeine Vermittlungsmonopol und seine Ausdehnung auf Führungskräfte für verfassungsmäßig. Dieselbe Auffassung vertritt das Bundessozialgericht; Führungskräfte seien im Falle ihrer Arbeitslosigkeit ebenfalls schutzbedürftig; im übrigen könne diese Gruppe gegen andere Angestellte praktisch schwer abgegrenzt werden. 
Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände bejaht das Bedürfnis der Unternehmen, bei der Besetzung von Schlüsselpositionen freiberufliche Betriebsberater in Anspruch zu nehmen, hat aber seit der entgegenkommenden Haltung der Bundesanstalt (Erlaß ihres Präsidenten vom 7. September 1957 - ANBA S. 457 -) und der Einrichtung des "Büro Führungskräfte" durch die Bundesanstalt im Gegensatz zu früher keine Kenntnis von Schwierigkeiten mehr erhalten. Der Deutsche Industrie- und Handelstag sieht aufgrund seiner Erfahrungen und Sachkenntnis keine rechte Notwendigkeit, an dem Vermittlungsmonopol für Führungskräfte festzuhalten. 
Der Deutsche Gewerkschaftsbund und die Deutsche Angestelltengewerkschaft halten das Vermittlungsmonopol für verfassungsmäßig. 
B.
Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig. 
Zwar ist das Urteil des Bundesgerichtshofs am 2. Dezember 1964 verkündet worden, die Verfassungsbeschwerde aber erst am248: 28. Februar 1965 eingegangen. Indes war der Angeklagte bei der Verkündung nicht anwesend; das Urteil mußte ihm daher von Amts wegen zugestellt werden (§ 35 Abs. 2 StPO). Dies ist am 4. Februar 1965 geschehen. Eine Zustellung in abgekürzter Form kennt die Strafprozeßordnung nicht. Daher begann die Frist für die Verfassungsbeschwerde nach § 93 Abs. 1 BVerfGG nicht schon mit der Verkündung, sondern erst mit der Zustellung des Urteils (vgl. BVerfGE 12, 113 [123]; 20, 336 [342]). 
C.
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen die Strafurteile und mittelbar gegen das mit Strafdrohung bewehrte Vermittlungsmonopol allgemein sowie insbesondere, soweit es die vornehmlich vom Beschwerdeführer vermittelten Führungskräfte der Wirtschaft umfaßt. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 37 Abs. 1 AVAVG bezieht sich das Monopol auch auf diese Gruppe von Arbeitnehmern; sie von dem Monopol auszunehmen, hat der Bundestag abgelehnt (Sten.Ber. BT II S. 9395 ff.). 
I.
Im Grundgesetz ist das Monopol nicht erwähnt; die Zuständigkeitsvorschrift des Art. 74 Nr. 12 GG spricht nur allgemein von "der Arbeitsvermittlung"; Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG gibt lediglich die verfassungsrechtliche Grundlage für die Errichtung von Bundesanstalten überhaupt. Beide Verfassungsbestimmungen sanktionieren aber noch nicht das im Jahre 1949 allerdings schon etwa 20 Jahre bestehende Arbeitsvermittlungsmonopol, sondern überlassen die nähere Ausgestaltung der Arbeitsvermittlung dem einfachen Gesetzgeber. Dieser kann aber, was keiner näheren Erörterung bedarf, das Grundrecht der Berufsfreiheit nicht lediglich dadurch ausschalten, daß er eine Tätigkeit, die an sich wirtschaftlicher Art ist, zur hoheitlichen Aufgabe erklärt. 
Daher ist zu prüfen, ob das Monopol mit den Grundrechten vereinbar ist. 
249:II.
Im System einer grundsätzlich freien Wirtschaft bildet ein vom Gesetz geschaffenes wirtschaftliches Monopol einen gewissen Fremdkörper; es schließt nicht nur diejenigen, welche die monopolisierte Tätigkeit selbständig ausüben oder ausüben möchten, hiervon aus, sondern berührt auch entscheidend die freie wirtschaftliche Entfaltung weiterer Kreise. So beschränkt das Arbeitsvermittlungsmonopol die Arbeitgeber und die Arbeitnehmer auf die vermittelnde Tätigkeit des Arbeitsamts und nimmt ihnen die Möglichkeit, eine andere Vermittlung in Anspruch zu nehmen oder zwischen verschiedenen Vermittlungsmöglichkeiten zu wählen. Ob unter einer solchen umfassenden Betrachtung das Monopol auch das allgemeine Freiheitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG verletzt, hängt davon ab, ob überwiegende Gründe des Gemeinwohls seine Einführung rechtfertigen oder gar gebieten (vgl. BVerfGE 18, 315 [327]). 
Hier fallen diese möglichen Gründe aber offenbar mit denen zusammen, die, wie noch auszuführen sein wird, das Monopol vom Blickpunkt des Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen. Dies versteht sich von selbst, soweit das Monopol dem Schutz der Arbeitnehmer dient, und muß auch gelten, soweit die Arbeitgeber in ihrer wirtschaftlichen Freiheit beschränkt werden. Daher bedarf es keiner besonderen Erörterung, ob das Arbeitsvermittlungsmonopol mit Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar ist. 
III.
Jedenfalls greift das Arbeitsvermittlungsmonopol in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) ein: es schließt die Staatsbürger von der Möglichkeit aus, den selbständigen Beruf des Arbeitsvermittlers zu ergreifen und auszuüben. 
1. Demnach liegt der Eingriff nicht auf der Stufe einer Ausübungsregelung, sondern der Berufswahl. 
Diese wird nicht allein durch die Aufstellung subjektiver Zulassungsvoraussetzungen etwa unter den Gesichtspunkten der Eignung und Zuverlässigkeit geregelt. Allerdings kann die Bun250:desanstalt Personen mit der Arbeitsvermittlung beauftragen (§ 54 Abs. 1 Satz 1). Einen solchen Auftrag macht das Gesetz aber nicht nur von der Eignung und Zuverlässigkeit des Bewerbers, sondern auch und erstrangig von der objektiven Voraussetzung abhängig, daß die Beauftragung "für die Durchführung der Arbeitsvermittlung ... zweckmäßig ist". Der Auftrag wird nur befristet erteilt (§ 54 Abs. 3 Satz 3); er kann schon deshalb widerrufen werden, weil "die Voraussetzungen für die Erteilung des Auftrags ... weggefallen sind" (Satz 4); dieser Fall kann eintreten, wenn die Bundesanstalt die Frage der Zweckmäßigkeit wegen veränderter Verhältnisse anders als z. Zt. der Beauftragung beurteilt, z. B. weil sie selbst inzwischen genügend Vorsorge getroffen hat, daß die Berufe oder Personengruppen, für deren Vermittlung der Auftrag erteilt war, durch Dienststellen der Bundesanstalt vermittelt werden. Bei dem klaren Wortlaut des - nachkonstitutionellen - § 54 AVAVG geht es auch nicht an, die Regelung in eine subjektive Zulassungsvoraussetzung umzudeuten. 
Dem entspricht die tatsächliche Handhabung durch die Bundesanstalt. Ihr Verwaltungsrat hat die Dauer eines Auftrags auf ein Jahr begrenzt; eine Auftragserteilung hält er nur dann für zulässig, "wenn für die Vermittlung bestimmter Berufe oder Personengruppen durch Dienststellen der Bundesanstalt nicht angemessen vorgesorgt werden kann" (§ 1 Abs. 1 und § 3 der Vorschriften über Arbeitsvermittlung und Lehrstellenvermittlung im Auftrag der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 16. Dezember 1959 - ANBA 1960, S. 105 -). Ihre Einrichtung des "Büro Führungskräfte" hält die Bundesanstalt offenbar für eine angemessene Vorsorge. Sie hat daher bisher niemanden mit der Arbeitsvermittlung gerade für die Führungskräfte der Wirtschaft beauftragt und hat nach ihrer eigenen Erklärung eine solche Absicht auch für die Zukunft nicht. 
Das Vermittlungsmonopol richtet daher ein objektives Hindernis auf, den Beruf des selbständigen Arbeitsvermittlers zu251: wählen. Daran ändert auch nichts, daß einem Bewerber gegen die Versagung der Beauftragung der Rechtsweg offensteht. 
2. Ein Eingriff in das Grundrecht der freien Berufswahl von dieser Intensität kann nur unter zwei Bedingungen Bestand haben: erstens muß das Monopol den Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter bezwecken, denen der Vorrang vor der Freiheit des einzelnen, den Beruf des selbständigen Arbeitsvermittlers Anstrebenden eingeräumt werden muß; dabei müssen die Gefahren, von denen das Gemeinschaftsgut bedroht ist, schwer sowie nachweisbar oder wenigstens höchst wahrscheinlich sein. Zweitens muß das Monopol als Mittel zur Abwehr dieser Gefahren unentbehrlich sein (BVerfGE 7, 377 [405, 408]; 11, 168 [183]). 
3. Diesen strengen Erfordernissen hält das Monopol jedenfalls für den Regelfall, d. h. für die Vermittlung der üblichen und durchschnittlichen Arbeitnehmer stand. 
a) Seine Aufgabe ist es, einerseits die Arbeitslosigkeit durch den Nachweis offener Stellen und andererseits den Mangel an Arbeitskräften der Wirtschaft und Verwaltung zu vermeiden und zu beheben (§§ 38, 39 AVAVG). Damit dient es einem Gemeinschaftswert; dessen Schutzbedürftigkeit ist für die industrielle Massengesellschaft allgemein anerkannt und von der jeweiligen sonstigen Gesellschafts- oder Wirtschaftspolitik unabhängig. 
b) Dieser Gemeinschaftswert hat auch offenbar einen so hohen Rang, daß er insbesondere im Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip den Vorzug vor dem Freiheitsanspruch des Einzelnen, der den Beruf des selbständigen Arbeitsvermittlers wählen möchte, verdient. Denn daß die Arbeitslosigkeit auf der einen Seite und der Mangel an Arbeitskräften auf der anderen Seite gemindert und behoben werden, ist für das ganze Volk von entscheidender Bedeutung und gehört zu der dem Staat obliegenden, ihm durch das Gebot der Sozialstaatlichkeit vom Grundgesetz auch besonders aufgegebenen Daseinsvorsorge. 
Mit der modernen Industriegesellschaft ist der Beruf des Ar252:beitnehmers entstanden, der regelmäßig kein ausreichendes Vermögen besitzt und damit auf die Verwertung seiner Arbeitskraft im Dienste eines Arbeitgebers angewiesen ist. Im Jahre 1965 standen in der Bundesrepublik Deutschland etwa 3 Millionen Selbständigen rund 21 Millionen abhängige Erwerbstätige gegenüber. 
Andererseits bedürfen sowohl die Unternehmer als auch die öffentliche Verwaltung zur Erfüllung ihrer Aufgaben der Arbeitskräfte in der nötigen Zahl und mit der erforderlichen Vorbildung und Eignung. Gelingt ihnen die Auffindung dieser Arbeitskräfte nicht oder nur mangelhaft, so werden auch die Interessen der Gesamtheit gefährdet. Eine mangelhaft funktionierende Arbeitsvermittlung kann in der industriellen Gesellschaft zu erheblichen Produktivitätsverlusten, auch zu Störungen in der öffentlichen Verwaltung führen und in der Folge die gesamte wirtschaftliche und soziale Ordnung beeinträchtigen. 
c) Das Arbeitsvermittlungsmonopol ist - für den Regelfall - auch unerläßlich, um das bezeichnete Gemeinschaftsgut vor schweren und höchstwahrscheinlichen Gefahren zu schützen. 
Der Lösung der Aufgabe, Arbeitnehmer und Arbeitgeber zusammenzuführen, setzt die gegenwärtige Industriegesellschaft erhebliche Hindernisse entgegen. Infolge ihrer Kompliziertheit, die insbesondere in der weitgehenden Arbeitsteilung und damit der umfangreichen Berufsdifferenzierung zum Ausdruck kommt, sowie infolge des räumlich und betrieblich verschiedenen Bedarfs an Arbeitskräften ist der Überblick über den gesamten Arbeitsmarkt erschwert. Der rasche technische Fortschritt bringt einen ständigen Wandel der Struktur der Gesamtwirtschaft mit sich, dem sich die Arbeitsmöglichkeiten anpassen müssen; nur so sind Vollbeschäftigung und stetes wirtschaftliches Wachstum gesichert. 
Eine sinnvolle Arbeitsvermittlung erfordert demnach arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in großem Umfang und auf weite Sicht. So ist es erforderlich, die Entwicklung des Arbeitsmarktes in vielfacher Hinsicht zu beobachten. Schon der regionale Ausgleich erfordert einen zahlenmäßigen Überblick über das Fehlen oder253: den Überschuß von Arbeitskräften in den einzelnen Gegenden. Darüber hinaus wird für die verschiedenen Berufe der Bedarf an genügend zahlreichen und geeigneten Arbeitskräften für die Zukunft wenigstens annähernd im voraus geschätzt und seine bestmögliche Befriedigung durch geeignete Maßnahmen sichergestellt werden müssen. Soweit erforderlich, müssen in einem Beruf bereits Tätige fortgebildet oder, falls sie in dem bisherigen Beruf nicht mehr verwendbar sind, für einen anderen Beruf umgeschult werden. Die einen Beruf erstrebenden Menschen müssen durch die Berufsberatung einer Ausbildung für denjenigen Beruf zugeführt, werden, der nicht nur ihrer Neigung und ihrer Eignung entspricht, sondern auch ihre künftige Beschäftigung gewährleistet. Die Beschäftigung von Frauen, die - in einer Zeit der Vollbeschäftigung bedeutungsvolle - Teilzeitbeschäftigung von Älteren sowie die Unterbringung von Schwerbeschädigten und sonst nicht voll Arbeitsfähigen bringen besondere Aufgaben mit sich. 
Wie keiner näheren Ausführung bedarf, können diese schwierigen, mannigfaltigen und weit gespannten Aufgaben nur von einer einheitlichen Arbeitsverwaltung gemeistert werden. Nur sie kann sich, notfalls aufgrund ihrer hoheitlichen Befugnisse, eine Übersicht über den gesamten Arbeitsmarkt verschaffen und diesen aufgrund ihrer Übersicht von einer einheitlichen Stelle aus regelnd beeinflussen. Dafür stehen ihr Mitarbeiter zur Verfügung, denen die erforderliche Vorbildung und Erfahrung eignet. Private Stellen, insbesondere gewerbliche, einen Gewinn erstrebende Arbeitsvermittler müßten bei der Lösung der Gesamtheit der Aufgaben versagen. Wollte man sie neben der Arbeitsverwaltung wenigstens noch bestehen lassen, etwa aufgrund einer besonderen von Eignung und Zuverlässigkeit abhängigen Zulassung und unter Bindung an enge Ausübungsregelungen, so würden sie einen Fremdkörper innerhalb des Systems der einheitlich ausgerichteten Arbeitsvermittlung bilden und deren erfolgreiche Bewältigung hemmen und stören. Dem steht die Tatsache nicht entgegen, daß die Bundesanstalt zahlreiche nicht gewerbliche, insbesondere konfessionelle, humanitäre und berufsständische254: Stellen sowie insbesondere - wegen der derzeitig noch unzureichenden eigenen Möglichkeiten - für ausübende Künstler eine Anzahl gewerblicher Stellen mit der Arbeitsvermittlung beauftragt hat. 
Diese Gründe für die Ausschließlichkeitsbefugnis der Bundesanstalt werden auch nicht für die Zeit einer Vollbeschäftigung hinfällig. Die gesetzliche Regelung soll für die Dauer Bestand haben; ihre Gültigkeit hängt nicht von den jeweiligen Wechsellagen der Wirtschaft ab. Zudem erfordert auch die Aufrechterhaltung der Vollbeschäftigung eine ständige Beobachtung und sorgfältige Betreuung des Arbeitsmarktes. 
Schließlich soll die Arbeitsvermittlung einer möglichen Arbeitslosigkeit in ihren verschiedenen Erscheinungsformen (z. B. regional, beruflich, saisonal, konjunkturell) rechtzeitig vorbeugen. Die für einen sozialen Staat unentbehrliche Arbeitslosenversicherung ist daher von der Arbeitsvermittlung schwer zu trennen; beide Aufgaben können besonders erfolgreich nur von einer einheitlichen Arbeitsverwaltung wahrgenommen werden (ähnlich wie den Trägern anderer sozialer Versicherungen Vorbeugungsmaßnahmen gegen den Eintritt des Schadensfalles aufgegeben sind). 
d) Die Notwendigkeit, die Arbeitsvermittlung als ausschließlich hoheitliche Aufgabe wahrnehmen zu lassen und damit insbesondere gewerbliche Unternehmer von der Tätigkeit des selbständigen Arbeitsvermittlers auszuschalten, wird durch die geschichtliche Entwicklung erhärtet. Sie beweist, daß die Gefahren, deren Abwehr das Monopol der Bundesanstalt dient, durch mildere Eingriffe in die Berufsfreiheit nicht wirksam bekämpft werden können. Alle Versuche, die Arbeitsvermittlung neben der hoheitlichen Arbeitsverwaltung auch privaten Stellen zur selbständigen Ausübung weiter zu überlassen, waren zum Scheitern verurteilt. 
Die erst seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts erkannte Aufgabe der Arbeitsvermittlung wurde zunächst entsprechend den damaligen liberalen Vorstellungen dem freien Spiel der wirt255:schaftlichen Kräfte überlassen und damit weitgehend als Gewerbe dem Beruf der selbständigen Arbeitsvermittler überantwortet, die die Arbeitgeber mit den Beschäftigung suchenden Personen gegen ein Vermittlungsentgelt zusammenführten. 1907 gab es etwa 7200 solche private Stellenvermittler. 
Das freie Spiel der Kräfte hat hier aber versagt. Je größer, komplizierter und empfindlicher die Wirtschaft wurde, desto schwieriger war die bezeichnete Aufgabe zu lösen. Andererseits wuchs ihre sozialpolitische Wichtigkeit ständig, da, wie schon ausgeführt, ein absolut und relativ immer größerer Bevölkerungsteil genötigt war, seine Arbeitskraft durch abhängige Arbeit zu verwerten. Neben die Vermehrung der Schwierigkeit und der Bedeutung der Aufgabe, die die Fähigkeit der gewerbsmäßigen Vermittler überstiegen, trat aber noch eine Anzahl offenbarer Mißstände, die dem Gewerbe der auf Gewinnerzielung ausgerichteten Arbeitsvermittler häufig eigen waren: die Notlage und Hilflosigkeit sowie die geschäftliche Unerfahrenheit der Arbeitsuchenden führten leicht dazu, daß gewerbliche Arbeitsvermittler sie insbesondere durch übermäßig hohe Vermittlungsentgelte ausbeuteten; der Stellenwechsel als solcher entsprach ihrem Interesse; daher lag es nahe, daß gewerbliche Arbeitsvermittler Arbeitnehmer zum Verlassen ihres Arbeitsplatzes und zum Vertragsbruch verleiteten. Auch die allmählich aufkommenden nicht gewerblichen Arbeitsnachweise, die von Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und gemeinnützigen Vereinen sowie den Kommunen unterhalten wurden, brachten, schon weil sie örtlich und beruflich beschränkt blieben, keine durchgreifende Besserung. 
Diesen Mängeln suchte der Gesetzgeber abzuhelfen: die Novelle zur Gewerbeordnung vom 1. Juli 1883 (RGBl. S. 159) gab die rechtliche Möglichkeit, die gewerbliche Gesinde- und Stellenvermittlung wegen Unzuverlässigkeit zu versagen. Die Novelle vom 30. Juni 1900 (RGBl. S. 321) machte den Gewerbebetrieb des Arbeitsvermittlers von einer staatlichen Erlaubnis abhängig, die bei Unzuverlässigkeit nicht zu erteilen war. Da diese Maß256:nahmen sich als nicht ausreichend erwiesen, verlangte das Stellenvermittlergesetz vom 2. Juni 1910 (RGBl. S. 860) für die Erteilung der Erlaubnis zum Gewerbe des Stellenvermittlers außer der Zuverlässigkeit weiterhin noch das Vorliegen eines Bedürfnisses und sah dieses beim Bestehen eines gemeinnützigen Arbeitsnachweises als nicht gegeben an. 
Aber auch diese Regelung führte nicht zu dem gewünschten Ergebnis. Im Verlaufe der weiteren wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung, die die geschilderten Mängel und Mißstände der gewerbsmäßigen und die Unzulänglichkeiten der sonstigen Arbeitsvermittlung in verstärktem Maße hervortreten ließ, setzte sich über die unmittelbar betroffenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer hinaus allgemein die Einsicht durch, daß nur die Übernahme der Arbeitsvermittlung durch öffentliche Organe die im Interesse der Einzelnen wie der Gesamtheit liegende Aufgabe befriedigend lösen könne. Den entscheidenden Schritt hierzu machte, wenn man von den durch den ersten Weltkrieg bedingten Maßnahmen absieht, das Arbeitsnachweisgesetz vom 22. Juli 1922 (RGBl. I S. 657), das einen stufenförmigen Aufbau von Arbeitsnachweisämtern einführte, bei ihrer Tätigkeit Arbeitgeber und Arbeitnehmer beteiligte und die gewerbsmäßige Stellenvermittlung vom 1. Januar 1931 ab überhaupt verbot. Dieser Rechtszustand wurde durch das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 16. Juli 1927 (RGBl. I S. 187) bestätigt: der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung als einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, untergegliedert in Landesarbeitsämter und Arbeitsämter, wurde die Arbeitsvermittlung als hoheitliche Aufgabe vorbehalten. Hierbei ist es für die Bundesanstalt verblieben. 
Der geschichtlichen Entwicklung in Deutschland entspricht die in anderen Industrieländern, wie Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation erkennen lassen. So verpflichtet das Übereinkommen Nr. 88 vom 9. Juli 1948 über die Organisation der Arbeitsmarktverwaltung (BGBl. 1954 II S. 448) die Mitglieder der Internationalen Arbeitsorganisation zunächst nur,257: "eine öffentliche, unentgeltliche Arbeitsmarktverwaltung zu unterhalten"; diese muß die Hauptaufgabe haben, "die bestmögliche Organisation des Arbeitsmarktes als einen wesentlichen Teil des staatlichen Programms zur Erzielung und Aufrechterhaltung der Vollbeschäftigung sowie zur Steigerung und Ausnutzung der Produktionskräfte zu verwirklichen" (Art. 1) und soll das ganze Land durch ein Netz von örtlichen und regionalen Ämtern umfassen (Art. 2 und 3). Den entscheidenden Schritt unternimmt dann das von der Bundesrepublik und anderen westlichen Industriestaaten ratifizierte Übereinkommen Nr. 96 vom 1. Juli 1949 über Büros für entgeltliche Arbeitsvermittlung (BGBl. 1954 II S. 456); es verlangt die Aufhebung der auf Gewinn gerichteten Büros (Art. 3). 
Das Versagen der privaten Arbeitsvermittlung in anderen Industrieländern wird nicht dadurch widerlegt, daß die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft als von Niederlassungsbeschränkungen freizustellende Tätigkeit auch die "privaten Stellenvermittlungsbüros" aufzählt (Richtlinie vom 12. Januar 1967 über die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs); diese Aufzählung bestätigt nur das tatsächliche Bestehen solcher Büros, besagt aber nicht, daß sie - entgegen einer abweichenden Regelung in den Mitgliedstaaten - auch sozialpolitisch wünschenswert seien. 
4. Ist hiernach das Arbeitsvermittlungsmonopol allgemein unerläßlich, um das oben erörterte überragende Gemeinschaftsgut wirksam zu schützen, so tritt für die hier vorliegende Verfassungsbeschwerde die weitere Frage auf, ob dies ausreicht, um das Monopol auch für die besondere Arbeitnehmergruppe der vom Beschwerdeführer vornehmlich vermittelten Führungskräfte der Wirtschaft zu rechtfertigen. 
a) Zunächst liegt der Gedanke nahe, das Arbeitsvermittlungsmonopol als der schärfste Eingriff in das Recht der freien Berufswahl dürfe keinen Schritt weiter reichen, als unbedingt erforderlich ist. Bei einer solchen Betrachtungsweise würde es nicht genügen, die Unerläßlichkeit des Monopols allgemein zu bejahen;258: darüber hinaus müßte, wenn schon nicht für jeden Beruf und jede besondere Arbeitnehmergruppe, die von dem Monopol erfaßt werden soll, so jedenfalls doch für gewisse Rand- und Grenzbereiche noch besonders die Frage geprüft und bejaht werden, ob gerade auch für sie zu einer geordneten und wirksamen Arbeitsvermittlung das Monopol geboten ist. Ließe sich dies nicht mit Sicherheit feststellen, so würde das Monopol insoweit verfassungswidrig sein. 
Einen Grenzbereich der allgemeinen Arbeitsvermittlung stellt die Vermittlung von - an die Weisungen des Arbeitgebers gebundenen, also in ein Arbeitsverhältnis tretenden - Führungskräften dar. Daß das Monopol für diesen Grenzbereich unerläßlich ist und daß insoweit minder schwere Eingriffe, z. B. die Einführung von subjektiven Zulassungsvoraussetzungen oder Ausübungsregelungen für private Arbeitsvermittler nicht genügen, könnte immerhin aus den folgenden Gründen in Zweifel gezogen werden. Die Zahl der zu vermittelnden Personen ist relativ klein, eine Übersicht daher eher möglich. Ganz in der Regel werden die zu leitenden Aufgaben geeigneten Personen auf anderem Wege als gerade durch die Vermittlung einer dritten Stelle gefunden werden; entweder steigen sie innerhalb eines Unternehmens selbst auf oder ihre Fähigkeiten werden sonstwie den maßgebenden Unternehmern bekannt. Hätten die eine Führungsposition anstrebenden Personen die Möglichkeit, einen selbständigen privaten Arbeitsvermittler in Anspruch zu nehmen, so stünden schon ihre größere Umsicht und Lebenserfahrung der Gefahr entgegen, von dem Vermittler benachteiligt oder ausgebeutet zu werden. 
Für die Sonderstellung der Führungskräfte spricht auch folgendes. In der sozialen Stufenfolge der abhängigen Berufe stehen sie auf der obersten Sprosse. Sie haben innerhalb der Arbeitnehmerschaft eine besondere Stellung. Als "Manager" nehmen sie vielfach Unternehmerfunktionen wahr; nach ihren betrieblichen und wirtschaftlichen Aufgaben stehen sie trotz ihrer Arbeitnehmereigenschaft dem Kreis der Unternehmer in mancher Hinsicht259: näher als dem der Arbeitnehmer. Daher hat der Gesetzgeber auf anderen Rechtsgebieten Sondervorschriften für sie erlassen. Arbeitsrechtlich werden sie weitgehend nicht als Arbeitnehmer behandelt, so etwa für die Betriebsverfassung, den Kündigungsschutz, die Arbeitszeit, die Tätigkeit als Arbeitsrichter. Von dem Zwang zur Mitgliedschaft bei den Sozialversicherungen, und zwar gerade auch bei der Arbeitslosenversicherung, sind sie in der Regel schon wegen der Höhe ihres Gehalts ausgenommen. Zu "Sozialrichtern aus dem Kreis der Versicherten" werden sie kaum berufen werden können. 
b) Andererseits gelten die Gründe, die generell für die Notwendigkeit des Arbeitsvermittlungsmonopols sprechen, für unsere gesamte wirtschaftliche und soziale Situation. Freilich mögen sie bei den einzelnen Berufen und Arbeitnehmergruppen verschieden stark in Erscheinung treten. Dies zwingt den Gesetzgeber aber nicht dazu, die Notwendigkeit des Monopols, wenn sie für die große Masse der Arbeitnehmer bejaht werden muß, nun noch einmal, sei es an der jeweiligen wirtschaftlichen und sozialen Lage eines jeden einzelnen Berufs, sei es auch nur für gewisse Grenzbereiche besonders zu prüfen und aufgrund einer solchen Prüfung für einzelne Berufe oder Arbeitnehmergruppen abweichende, in die Berufsfreiheit weniger stark eingreifende Regelungen zu treffen. Dadurch würde das Vermittlungsmonopol in einer Weise aufgespalten werden, daß es seine Fähigkeit zur Erfüllung der geschilderten umfassenden Aufgaben in weitem Umfange einbüßen müßte. Die Abgrenzung der verschiedenen, häufig ineinander übergehenden Berufe würde zu Schwierigkeiten führen, die praktisch schwer überwindbar wären. Auch hier genügt es, daß der Gesetzgeber sich an dem Regelfall orientiert; die Besonderheiten insbesondere kleiner Minderheiten darf er vernachlässigen. 
Daß für die Führungskräfte ein Bedürfnis nach einer hoheitlichen Arbeitsvermittlung überhaupt ausscheidet, ist nicht einzusehen. Die Aufgabe, den Unternehmen geeignete Führungskräfte nachzuweisen und den als Führungskraft geeigneten Personen zu260: einer ihren Fähigkeiten entsprechenden Position zu verhelfen, begegnet wegen der erforderlichen nicht alltäglichen Eigenschaften der zu vermittelnden Personen, mag ihre Zahl auch relativ gering sein, besonderen Schwierigkeiten; die Bundesanstalt sucht sie durch die zentrale Einrichtung des mit besonders qualifizierten Vermittlern besetzten "Büro Führungskräfte" in Frankfurt/Main zu meistern; das schließt nicht aus, daß die Unternehmen ihrerseits sich daneben zur weiteren Prüfung der Eigenschaften und Fähigkeiten der in Frage kommenden Personen noch der Hilfe von Psychologen, etwa des Beschwerdeführers, bedienen. Im übrigen fehlt auch leitenden Angestellten häufig bei den sich ständig wandelnden Verhältnissen eine sichere Übersicht über ihre jeweiligen Berufsmöglichkeiten. Besonders tritt das Schutzbedürfnis dann hervor, wenn ältere Führungskräfte, die ihre Stellung verloren haben oder wechseln möchten, eine neue Position anstreben. Schließlich können auch zur Führung berufene Personen bei der Beurteilung gerade ihrer eigenen Möglichkeiten unsicher sein und daher von gewerbsmäßigen Vermittlern, z. B. durch eine unverhältnismäßig hohe Vergütung oder durch sonstige Bindungen, etwa eine Ausschlußklausel, übervorteilt werden. 
c) Wägt man die Gründe, die es hiernach verfassungsrechtlich rechtfertigen, die Führungskräfte der Wirtschaft in das Monopol einzuschließen, mit den erörterten Gegengründen ab, dann läßt sich nicht feststellen, daß das Monopol, soweit es die Führungskräfte der Wirtschaft umfaßt, verfassungswidrig ist. 
IV.
Auch die übrigen Rügen der Verfassungsbeschwerde sind unbegründet. 
1. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist der Begriff der Arbeitsvermittlung in § 37 Abs. 1 AVAVG nicht so unbestimmt gefaßt, daß er rechtsstaatlichen Erfordernissen nicht genügt. Diese Bestimmung besagt: 
Arbeitsvermittlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Tätigkeit, die darauf gerichtet ist, arbeitsuchende Arbeitnehmer mit Arbeit261:gebern zur Begründung von Arbeitsverhältnissen ... zusammenzuführen. 
Die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Begriffsbestimmung nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem Gesetz fordert. Die etwa notwendige Klarstellung durch Auslegung ist vornehmlich Aufgabe der oberen Bundesgerichte. 
2. Die angebliche Unterlassung der strafrechtlichen Verfolgung anderer Personen, die ähnlich wie der Beschwerdeführer leitende Angestellte vermitteln, macht das Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer nicht willkürlich oder rechtsstaatswidrig. Eine solche Unterlassung könnte nur dazu führen, daß die Strafverfolgungsbehörden in geeigneter Weise dazu angehalten werden, auch diese etwaigen Vergehen pflichtgemäß zu verfolgen, keinesfalls aber dazu, auch die Straftaten des Beschwerdeführers von dem gesetzlichen Verfolgungszwang (§ 152 Abs. 2 StPO) auszunehmen oder gar das Verfahren gegen ihn nach § 153 Abs. 2 StPO einzustellen. Offenbar soll die rechtskräftige Verurteilung des Beschwerdeführers einen Modellfall abgeben und der Bundesanstalt dazu dienen, eine Strafverfolgung anderer gewerbsmäßiger Vermittler von Führungskräften anzuregen. 
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