BVerfGE 7, 99 - Sendezeit I
Bundesverfassungsgericht
Beschluß
3. September 1957
99:1. Einer politischen Partei steht der Weg der Verfassungsbeschwerde offen, wenn sie behauptet, durch eine Verwaltungsmaßnahme in ihrem Recht auf gleichberechtigte Benutzung einer Anstalt des öffentlichen Rechts verletzt zu sein.
2. Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts können als Träger öffentlicher Gewalt hoheitlich tätig werden; bei der Zuteilung und100: Verweigerung von Sendezeiten an politische Parteien übt die Rundfunkanstalt öffentliche Gewalt im Sinne des § 90 Absatz 1 BVerfGG aus.
3. Wenn das Bundesverfassungsgericht einer Verfassungsbeschwerde stattgibt, so kann es nicht über die Beseitigung der Beschwer hinaus (§ 95 Absatz 1 Satz 1, Absatz 2 BVerfGG) dem Träger der öffentlichen Gewalt ein bestimmtes Verhalten aufgeben.
4. Artikel 3 GG wird verletzt, wenn Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts, die politischen Parteien Sendezeit für die Wahlpropaganda einräumen, einzelne Parteien davon ausschließen, obwohl Landeslisten für diese Parteien im Sendebereich zugelassen sind.
Die Anwendung des Grundsatzes der gleichen Wettbewerbschancen der Parteien im Bereich der Wahlpropaganda durch den Rundfunk erfordert nicht, daß alle Parteien in gleichem Umfange zu Wort kommen müssen; die den einzelnen Parteien zuzuteilenden Sendezeiten können nach der Bedeutung der Parteien verschieden bemessen werden.
Beschluß
des Zweiten Senats vom 3. September 1957
- 2 BvR 7/57 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Landesverbandes des Bund der Deutschen, Partei für Einheit, Frieden und Freiheit, Hamburg, vertreten durch den Landesvorsitzenden, gegen die Bescheide des Norddeutschen Rundfunks, Gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts, Hamburg, vom 29. Mai und vom 6. August 1957 und gegen das Schreiben des Landeswahlleiters des Landes Hamburg vom 20. August 1957.
ENTSCHEIDUNGSFORMEL:
I. Die Weigerung des Norddeutschen Rundfunks, dem "Bund der Deutschen" für die Wahlpropaganda aus Anlaß der Bundestagswahl 1957 Sendezeiten einzuräumen, verletzt das Grundrecht des Artikels 3 des Grundgesetzes.
II. Die Bescheide des Norddeutschen Rundfunks vom 29. Mai und vom 6. August 1957 werden aufgehoben.
III. Art. 3 GG wird verletzt, wenn Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts, die politischen Parteien Sendezeiten für die101: Wahlpropaganda einräumen, einzelne Parteien davon ausschließen, obwohl Landeslisten für diese Parteien im Sendebereich zugelassen sind.
IV. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen das Schreiben des Landeswahlleiters der Freien und Hansestadt Hamburg vom 20. August 1957 wendet, wird sie gemäß § 24 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht als offensichtlich unbegründet verworfen.
Gründe:
A.
Der "Bund der Deutschen" beantragte bei der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik die Bewilligung von Sendezeiten zur Wahlpropaganda für die Bundestagswahl am 15. September 1957. Mit Schreiben vom 29. Mai 1957 lehnte der Norddeutsche Rundfunk dieses Begehren ab unter Hinweis darauf, daß nur diejenigen Parteien bei Wahlsendungen im Rundfunk berücksichtigt würden, die bereits im Bundestag vertreten seien.
Der Norddeutsche Rundfunk hat den im Bundestag vertretenen politischen Parteien folgende Sendezeiten eingeräumt:
a) auf der Mittelwelle:
der CDU :100
der SPD : 90
der FDP : 45
dem BHE : 35
der DP  : 30 Minuten;
b) auf der Ultra-Kurzwelle:
der SPD und der CDU: je 6 Sendetermine zu je 5 Minuten, der FDP, dem BHE und der DP: je 3 Termine zu je 5 Minuten.
Außerdem hält der Norddeutsche Rundfunk mit jeder der genannten Parteien eine Pressekonferenz von 30 Minuten ab.
Der "Bund der Deutschen" faßte das Schreiben des Norddeutschen Rundfunks vom 29. Mai 1957 als ablehnenden Ver102:waltungsakt auf und legte dagegen Einspruch ein, der durch Bescheid vom 6. August 1957 zurückgewiesen wurde.
Der "Bund der Deutschen" erhob unter dem 26. Juli 1957 Klage beim Landesverwaltungsgericht Hamburg mit dem Antrag, den Norddeutschen Rundfunk zu verpflichten, ihm für Wahlpropaganda Sendezeiten für 5 Sendungen zu je 5 Minuten einzuräumen. Das Landesverwaltungsgericht gab durch Urteil vom 6. August 1957 der Klage statt und verpflichtete den Norddeutschen Rundfunk zur Einräumung der beantragten Sendezeiten. Dieses Urteil ist noch nicht rechtskräftig.
Der Norddeutsche Rundfunk hat dem Urteil bisher nicht Folge geleistet und angekündigt, daß er Berufung einlegen wolle. Die Berufungsfrist läuft erst nach dem Termin der Bundestagswahl ab.
Der Landesverband Hamburg des "Bund der Deutschen" wandte sich weiterhin mit Schreiben vom 17. August 1957 an den Landeswahlleiter in Hamburg und ersuchte ihn, im Rahmen seiner Kompetenzen betreffend Überwachung der Wahlgleichheit aller Parteien auf den Norddeutschen Rundfunk einzuwirken. daß dem "Bund der Deutschen" nunmehr unverzüglich Sendezeiten eingeräumt würden. Mit Schreiben vom 20. August 1957 erwiderte der Landeswahlleiter, daß ihm für ein solches Eingreifen die Kompetenz fehle.
Durch Schriftsatz vom 30. August 1957, bei Gericht eingegangen am 1. September 1957, hat der Landesverband Hamburg des "Bund der Deutschen" Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht eingelegt und den Erlaß einer einstweiligen Anordnung folgenden Inhalts beantragt:
Das Bundesverfassungsgericht wolle im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß §§ 32 Abs. 1, 35 BVerfGG den Norddeutschen Rundfunk direkt oder nach dem Ermessen des Gerichts über den Landeswahlleiter verpflichten, dem Beschwerdeführer mit sofortiger Wirkung die aus dem Tenor des Urteils des Landesverwaltungsgerichts Hamburg vom 6. August 1957 sich ergebenden Sendezeiten einzuräumen, und103: zwar bei Androhung einer durch das Bundesverfassungsgericht festzusetzenden Geldstrafe in Höhe von 50 000 DM für den Fall der Nichtbefolgung.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei durch die Weigerung der öffentlich-rechtlichen Anstalt Norddeutscher Rundfunk, ihm Sendezeiten für Wahlpropaganda einzuräumen, in seinem durch Art. 21 und 38 GG gewährleisteten Grundrecht der Chancengleichheit im Wettbewerb mit allen anderen Parteien bei der Bundestagswahl verletzt. Er hat weiter beantragt, ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden.
B. – I.
1. Der "Bund der Deutschen" hat in Hamburg eine Landesliste zur Bundestagswahl 1957 aufgestellt. Diese Liste ist zugelassen worden. Es handelt sich bei dem Beschwerdeführer also sicher um den Landesverband einer politischen Partei im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG. Politische Parteien sind ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform befugt, das Bundesverfassungsgericht anzurufen.
2. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können politische Parteien ihr Recht auf Teilhabe am Verfassungsleben vor dem Bundesverfassungsgericht nur im Wege des Organstreits verfolgen (vgl. BVerfGE 4, 27). Mit seinem Antrag macht der Beschwerdeführer jedoch nicht ein solches Recht geltend, das ihm von einem Verfassungsorgan streitig gemacht wird, sondern er wendet sich gegen eine Verwaltungsmaßnahme einer öffentlichen Anstalt, die sein Grundrecht auf Gleichbehandlung verletzt habe. Es geht um sein Recht auf gleichberechtigte Benutzung einer Anstalt des öffentlichen Rechts, nicht um seinen Status als politische Partei. Also ist im vorliegenden Fall der Weg der Verfassungsbeschwerde gegeben.
3. Nach § 90 BVerfGG kann jedermann mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte verletzt zu sein, Verfassungsbeschwerde erheben. Der Beschwerdeführer104: wendet sich gegen eine Maßnahme des Norddeutschen Rundfunks. Dieser ist nach § 1 des Staatsvertrags zwischen den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und der Freien und Hansestadt Hamburg vom 16. Februar 1955 eine "gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts", die "das Recht der Selbstverwaltung im Rahmen der Bestimmungen dieses Vertrags" hat. In entsprechender Rechtsform sind auch die übrigen öffentlichen Rundfunkanstalten der deutschen Länder errichtet. Nach deutschem Rundfunkrecht gehören die den Rundfunkanstalten obliegenden Aufgaben zum Bereich der öffentlichen Verwaltung. Bei der Erfüllung dieser Aufgaben bedienen sich die Rundfunkanstalten überwiegend der Mittel des Privatrechts. Als Träger öffentlicher Gewalt können sie aber auch hoheitlich tätig werden. Dies ist sicher dann der Fall, wenn sie in Ausübung des Rundfunkmonopols im Wahlkampf politischen Parteien, die nach Art. 21 GG bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken und ohne deren Tätigwerden die Wahlen nicht durchgeführt werden können, ihre Einrichtungen zur Wahlpropaganda zur Verfügung stellen. Bei der Zuteilung und Verweigerung von Sendezeiten an politische Parteien übt die Rundfunkanstalt öffentliche Gewalt aus. Der Beschwerdeführer behauptet unter Anführung der Art. 21 und 38 GG, er sei dadurch in seinem Grundrecht der Chancengleichheit der politischen Parteien verletzt, daß der Norddeutsche Rundfunk zwar den Parteien, die bisher im Bundestag vertreten sind, Sendezeiten eingeräumt, ihm jedoch die Möglichkeit versagt habe, den Norddeutschen Rundfunk zur Wahlpropaganda in Anspruch zu nehmen. Demnach sind die Voraussetzungen der §§ 90 Abs. 1 und 92 BVerfGG für eine Verfassungsbeschwerde erfüllt.
4. Der Antrag auf Einräumung von Sendezeiten war von dem Bundesvorstand des "Bund der Deutschen" gestellt worden. Ihm gegenüber sind auch die ablehnenden Bescheide des Norddeutschen Rundfunks ergangen. Es bestehen jedoch keine Bedenken dagegen, den beschwerdeführenden Landesverband als aktiv legitimiert anzusehen, die Verfassungsbeschwerde einzulegen, da105: er als Untergliederung der Partei von der Weigerung des Norddeutschen Rundfunks mitbetroffen und als Landesverband des Landes, in dem diese Rundfunkanstalt ihren Sitz hat, in erster Linie an der Benutzung der Einrichtungen dieser Rundfunkanstalt interessiert ist.
5. Zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde ist nach § 14 Abs. 1 und 2 BVerfGG der Zweite Senat zuständig, da es sich um eine Verfassungsbeschwerde aus dem Bereiche des Wahlrechts im Sinne dieser Zuständigkeitsabgrenzung zwischen den beiden Senaten handelt.
6. Nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG kann - wenn gegen die behauptete Grundrechtsverletzung der Rechtsweg zulässig ist die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich erst nach Erschöpfung des Rechtswegs erhoben werden. Das Gericht entscheidet jedoch im vorliegenden Fall nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG vor Erschöpfung des Rechtswegs, weil die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung ist und weil dem Beschwerdeführer angesichts des nahe bevorstehenden Wahltermins ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, wenn nicht sofort über die Beschwerde entschieden würde.
7. Obwohl das Landesverwaltungsgericht Hamburg bereits zu Gunsten des Beschwerdeführers entschieden hat, war eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts geboten, weil der Beschwerdeführer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren keine Möglichkeit hat, die sofortige Vollziehung des Urteils zu erreichen.
II.
1. Der Beschwerdeführer hat den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragt, die den Norddeutschen Rundfunk verpflichten soll, ihm Sendezeiten zu Verfügung zu stellen. Der Erlaß einer solchen einstweiligen Anordnung wäre unzulässig, da sie nicht nur der Entscheidung der Hauptsache vorgreifen würde, sondern da nicht einmal die Entscheidung der Hauptsache einen solchen Inhalt haben könnte. Wenn das Bundesverfassungsge106:richt einer Verfassungsbeschwerde stattgibt, so kann es nach § 95 Abs. 1 BVerfGG nur feststellen, welche Vorschrift des Grundgesetzes und durch welche Handlung oder Unterlassung sie verletzt wurde. Das Gericht kann weiter die Entscheidung aufheben, die das Grundgesetz verletzt. Jedoch kann das Bundesverfassungsgericht nicht über die Beseitigung der Beschwer hinaus dem Träger der öffentlichen Gewalt ein bestimmtes Verhalten aufgeben. Der weitergehende Antrag, dem Norddeutschen Rundfunk wegen der Verletzung der gleichen Wettbewerbschancen der Parteien die Einräumung bestimmter Sendezeiten aufzugeben, enthält aber zugleich den Antrag, eine in dem ablehnenden Verhalten des Norddeutschen Rundfunks liegende Verletzung des Grundgesetzes festzustellen und seine Bescheide aufzuheben. In dieser Deutung kann das Gericht über den gestellten Antrag als Antrag zur Hauptsache entscheiden.
2. Im Verfahren der Verfassungsbeschwerde gibt es keinen Antragsgegner als Verfahrensbeteiligten. Nach § 94 Abs. 2 BVerfGG muß das Bundesverfassungsgericht dem zuständigen Minister Gelegenheit zur Äußerung geben, wenn die beanstandete Handlung oder Unterlassung von einem Minister oder einer Behörde des Bundes oder eines Landes ausging. Der Norddeutsche Rundfunk ist eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts, die nur einer besonders gestalteten und beschränkten Aufsicht der beteiligten Landesregierungen unterliegt. Für eine solche Anstalt gibt es keinen "zuständigen Minister" im Sinne des § 94 Abs. 2 BVerfGG. Das Gericht hätte von der ihm durch § 94 Abs. 3 BVerfGG eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht und dem Norddeutschen Rundfunk Gelegenheit zur Äußerung gegeben, wenn ihm nicht aus dem Urteil des Landesverwaltungsgerichts die Einwendungen des Norddeutschen Rundfunks bekannt wären und wenn die Entscheidung nicht dringlich gewesen wäre.
3. Da der Beschwerdeführer auf mündliche Verhandlung verzichtet hat, konnte das Gericht ohne eine solche entscheiden.
107:III.
Soweit die Verfassungsbeschwerde sich gegen die Maßnahme des Norddeutschen Rundfunks richtet, ist sie begründet.
Es kann dahingestellt bleiben, ob der Norddeutsche Rundfunk verpflichtet ist, politischen Parteien Sendezeiten für Wahlpropaganda einzuräumen. Der Norddeutsche Rundfunk hat jedenfalls auf Grund einer Absprache mit den im Bundestag vertretenen Parteien diesen Gelegenheit gegeben, im Rundfunk zu sprechen.
Wie das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden hat, ist der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien grundrechtlich gesichert. Dies ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG (vgl. Beschluß vom 21. Februar 1957 - 1 BvR 241/56 - Abschnitt III Nr. 2 = BVerfGE 6, 273 [280]). Dieses Grundrecht steht allen politischen Parteien zu, die nicht im Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht verboten sind. Keinesfalls steht es den Organen des Rundfunks zu, Parteien, die zur Teilnahme an der Wahl zugelassen sind, von der Benutzung des Rundfunks auszuschließen, weil sie diese Parteien für zu unbedeutend oder gar für schädlich halten.
Es bleibt zwar nach der Rechtsprechung des Gerichts im Rahmen des Gleichheitssatzes, wenn bei der Zuteilung von Mandaten im System der Verhältniswahl nur solche Parteien berücksichtigt werden, die eine gewisse Mindestzahl von Stimmen erreicht haben (vgl. BVerfGE 6, 84 [90 ff.]). Es ist weiter für zulässig erklärt worden, hinsichtlich des für die Zulassung der Wahlvorschläge erforderlichen Unterschriftenquorums zu differenzieren zwischen Parteien, die bereits im Parlament vertreten sind, und anderen Parteien (vgl. BVerfGE 4, 375 [382 ff.]). Daraus ergibt sich aber nicht, daß es mit dem Gleichheitssatz vereinbar wäre, schon im Stadium der Wahlpropaganda Parteien, deren Landeslisten zugelassen sind und die von Propagandamitteln Gebrauch machen wollen, über die die öffentliche Gewalt ausschließlich verfügt,108: unterschiedlich zu behandeln. Eine Differenzierung in diesem Bereich ist in einem Staat, der die politischen Parteien durch seine Verfassung ausdrücklich zur Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes beruft und der die Freiheit der Parteigründung verfassungsrechtlich gewährleistet, nicht gerechtfertigt. Eine solche Differenzierung enthält ebenso eine Grundrechtsverletzung wie die Differenzierung, die § 49 Nr. 1 a der Einkommensteuer-Durchführungsverordnung vom 21. Dezember 1955 für die Steuerfreiheit von Spenden an politischen Parteien vorsah und die das Gericht durch den bereits erwähnten Beschluß vom 21. Februar 1957 für nichtig erklärt hat.
Auf das Propagandamittel des Rundfunks können naturgemäß nur solche Parteien Anspruch erheben, für die Stimmen bei der Wahl abgegeben werden können. Daraus ergibt sich, daß im allgemeinen nur solche Parteien bei der Zuteilung von Sendezeiten zu berücksichtigen sind, für die Landeswahllisten im Sendebereich der Rundfunkanstalt zugelassen sind.
Die Anwendung des Grundsatzes der gleichen Wettbewerbschancen der Parteien im Bereich der Wahlpropaganda durch den Rundfunk erfordert nicht, daß alle Parteien in gleichem Umfang zu Wort kommen müssen. Insofern erscheint es zulässig, die den einzelnen Parteien zuzuteilenden Sendezeiten nach der Bedeutung der Parteien verschieden zu bemessen. Dabei mag auch die bisherige Vertretung der Parteien in den Parlamenten berücksichtigt werden; jedoch muß auch neuen Parteien angemessene Redezeit gewährt werden.
IV.
1. Nach alledem steht fest, daß der Norddeutsche Rundfunk durch Verweigerung von Sendezeiten den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht der Gleichheit verletzt hat. Dies war vom Gericht festzustellen. Gleichzeitig waren nach § 95 Abs. 2 BVerfGG die ablehnenden Bescheide des Norddeutschen Rundfunks aufzuheben.
Darüber hinaus erschien es angebracht, wegen der grundsätz109:lichen Bedeutung des Falles von der dem Gericht durch § 95 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG eingeräumten Möglichkeit Gebrauch zu machen und allgemein auszusprechen, daß die Verweigerung von Sendezeiten gegenüber einzelnen politischen Parteien, deren Landeslisten zugelassen sind, das Grundgesetz verletzt. Dieser Ausspruch bindet nicht nur den Norddeutschen Rundfunk gegenüber dem Beschwerdeführer, sondern nach § 31 BVerfGG alle Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts gegenüber allen in Betracht kommenden politischen Parteien.
2. Mit der Entscheidung der Hauptsache erledigt sich der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.
3. Soweit die Verfassungsbeschwerde sich gegen das Verhalten des Landeswahlleiters in Hamburg wendet, mußte sie gemäß § 24 BVerfGG als offensichtlich unbegründet verworfen werden. Der Landeswahlleiter kann auf die Zuteilung von Sendezeiten durch den Norddeutschen Rundfunk keinen Einfluß nehmen.