BVerfGE 86, 90 - Gemeindeauflösung
Bundesverfassungsgericht
Beschluß
12. Mai 1992
1. Es gehört zum verfassungsrechtlich gewährleisteten Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung, daß Bestands- und Gebietsänderungen von Gemeinden nur aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach Anhörung der betroffenen Gebietskörperschaften zulässig sind.
2. Bei Rück-Neugliederungsgesetzen ist im Blick auf die Rechtfertigung aus Gründen des öffentlichen Wohls in der gesetzgeberischen Abwägung insbesondere ein Vertrauen der bereits einmal neugegliederten Gemeinde wie auch der Bürger in die Beständigkeit staatlicher Organisationsmaßnahmen in Rechnung zu stellen.
3. Der Gesetzgeber muß sich über die tatsächlichen Grundlagen seiner Abwägung aufgrund verläßlicher Quellen ein eigenes Bild verschaffen.
Beschluß
des Zweiten Senats vom 12. Mai 1992
– 2 BvR 470, 650 707/90 –
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Gemeinde Neuenkirchen (Oldenburg),  ... ; 2. der Stadt Vechta,  ... ; 3. der Stadt Papenburg,  ... .
Entscheidungsformel:
 § 1 bis 3 des Gesetzes zur Neubildung der Stadt Aschendorf sowie der Gemeinden Langförden, Vörden und Mulsum vom 28. März 1990 (Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsbl. Seite 113) verletzen die Beschwerdeführerinnen in ihren Rechten aus Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes und sind deshalb nichtig. §§ 5 und 7 Absatz 3 desselben Gesetzes sind damit gegenstandslos.
Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 3 gegen § 7 Absatz 3 des genannten Gesetzes wird verworfen.
Das Land Niedersachsen hat den Beschwerdeführerinnen die notwendigen Auslagen zu erstatten.
Gründe:
A.
Die Beschwerdeführerinnen sind Gemeinden, deren gegenwärtiger Gebietsbestand im Zuge der Niedersächsischen Gemeindegebietsreform in den Jahren 1972 bis 1974 entstanden ist. Mit ihren zu gemeinsamer Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden wenden sie sich gegen das Gesetz vom 28. März 1990, das durch Ausgliederung von Gemeindeteilen insoweit im wesentlichen den vor der Gebietsreform bestehenden Rechtszustand wiederherstellen will.
I.
1. Auf der Grundlage der Entschließung des Niedersächsischen Landtages vom 9. Februar 1971 über die Verwaltungs- und Gebietsreform auf Gemeindeebene (LTDrs. 7/382) wurde von 1972 bis 1974 durch zahlreiche Einzelgesetze eine umfassende Neugliederung der Gemeinden vorgenommen. Deren Ziel war es, dem Mangel an Verwaltungs- und Gestaltungskraft der vorhandenen Gemeinden abzuhelfen und durch Zusammenfassung von Verwaltungskraft die örtliche Selbstverwaltung zu stärken. Als Leitbild wurden dabei einem Nahbereich angehörende Einheiten von mindestens 7.000 bis 8.000 Einwohnern, tunlichst aber nicht weniger als 5.000 Einwohnern zugrundegelegt (vgl. im einzelnen Benne, Die Verwaltungsstruktur des ländlichen Raumes des Landes Niedersachsen [1980], S. 4 ff., 72 ff., 225 ff.).
a) Die Gemeinde Neuenkirchen (Oldenburg) - Beschwerdeführerin zu 1. - ist durch § 6 des Gesetzes zur Neugliederung der Gemeinden im Raum Vechta/Cloppenburg vom 11. Februar 1974 (GVBl. S. 81) aus der vormaligen, dem Landkreis Vechta zugehörenden Gemeinde Neuenkirchen sowie aus den zum Landkreis Osnabrück gehörenden Gemeinden Hinnenkamp, Hörsten und dem Flecken Vörden gebildet und in den Landkreis Vechta eingegliedert worden. Zur Begründung der Maßnahme wurde angeführt, sie entspreche am ehesten den gewachsenen Bindungen der Gemeinden untereinander und lasse eine leitbildgerechte neue Verwaltungseinheit entstehen (vgl. LTDrs. 7/2116, S. 40 f.). Während Neuenkirchen der Regelung vorbehaltlos zustimmte, verlangte der Flecken Vörden nach Eingliederung von Hinnenkamp und Hörsten den Anschluß an die Samtgemeinde Bersenbrück. Hinnenkamp und Hörsten forderten für den Fall ihrer Neugliederung nach Neuenkirchen die Zuordnung der neuzubildenden Gebietskörperschaft zum Landkreis Osnabrück. Diesen Wünschen hielt der Gesetzgeber entgegen, sie widersprächen der eindeutigen Zugehörigkeit zu demselben Nahbereich und den bestehenden engen Verflechtungen mit Neuenkirchen.
b) Der Stadt Vechta - Beschwerdeführerin zu 2. - ist durch § 5 des unter 1. a) genannten Gesetzes die Gemeinde Langförden eingegliedert worden. Die Gesetzesbegründung stützt sich insoweit auf Gründe der Raumordnung und Landesplanung (vgl. LTDrs. 7/2116, S. 36 ff.). Die Stadt Vechta stimmte dem Reformvorhaben im Grundsatz zu. Die Gemeinde Langförden wollte unter Eingliederung anderer Gemeinden selbständig bleiben. Für den Fall, daß dies nicht möglich sei, gab sie aber der Eingliederung in die Stadt Vechta den Vorzug. Da die für eine Selbständigkeit Langfördens erwogenen Organisationsmodelle am Widerstand der davon betroffenen Gemeinden, aber auch an der vorgegebenen leitbildgerechten Einwohnerzahl scheiterten, beschloß der Gesetzgeber im Hinblick auf die strukturellen Gegebenheiten und die vergleichbare Entwicklung beider Gemeinden, Langförden nach Vechta einzugliedern.
c) Die Stadt Papenburg - Beschwerdeführerin zu 3. - ist durch § 12 des Gesetzes zur Neugliederung der Gemeinden in den Räumen Leer und Aschendorf-Hümmling vom 20. November 1972 (GVBl. S. 479) in der Weise in ihrem Gebietsbestand verändert worden, daß unter Auflösung der Samtgemeinde Aschendorf die Stadt Aschendorf sowie die Gemeinden Bokel, Herbrum, Nenndorf und Tunxdorf in die Stadt Papenburg eingegliedert wurden. Nach der Gesetzesbegründung bildet das Gebiet der genannten Gemeinden den Kernbereich des zu entwickelnden Schwerpunktraumes Papenburg, in welchem nach dem Landesraumordnungsprogramm vorrangig weitere Arbeits- und Wohnstätten zu schaffen seien (vgl. LTDrs. 7/1300, S. 102 ff.). Die Stadt Papenburg stimmte dem Gesetzesvorhaben zu und gab lediglich zu bedenken, ob nicht noch weitere Gemeinden einzubeziehen seien. Die Stadt Aschendorf und die mit ihr in einer Samtgemeinde verbundenen Gemeinden Herbrum, Nenndorf und Tunxdorf forderten hingegen ihren Zusammenschluß zu einer eigenständigen Einheitsgemeinde Stadt Aschendorf. Mit Rücksicht auf die Vielzahl der bereits vorhandenen wirtschaftlichen, administrativen und kulturellen Verflechtungen, aber auch wegen der in der Landesplanung angestrebten weiteren Entwicklung des Mittelzentrums und Schwerpunktraumes Papenburg hielt der Gesetzgeber über den vorhandenen "Kommunalverband" hinaus die Vereinigung der beiden mit ihrem jeweiligen Kernbereich nur 5 km voneinander entfernten Städte für unumgänglich, obwohl die Stadt Aschendorf nahezu alle zur Grundversorgung eines künftigen Gemeindezentrums gehörenden öffentlichen und privaten Einrichtungen bereithielt. Die Eingliederung der Nachbargemeinden Herbrum, Nenndorf und Tunxdorf ergab sich daraus, daß sie in ihren Versorgungsbeziehungen stark auf Aschendorf ausgerichtet waren und anderweitig nicht sinnvoll zugeordnet werden konnten.
2. Im Rahmen der Kreisreform des Jahres 1977 wurde unter anderem auch der frühere Landkreis Aschendorf-Hümmling aufgelöst und mit den Landkreisen Lingen und Meppen zum neuen Landkreis Emsland mit dem Kreissitz in Meppen zusammengelegt (Art. I § 3 des Achten Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform vom 28. Juni 1977, GVBl. S. 233).
II.
Gemessen an den allgemeinen Reformzielen wie an den für die jeweilige Gebietsänderung maßgeblichen besonderen Zielsetzungen haben sich die beschwerdeführenden Gemeinden im wesentlichen leitbildgerecht entwickelt; das wird auch von den eine Änderung der Gebietsreform betreibenden politischen Kräften nicht in Abrede gestellt (vgl. den gemeinsamen Antrag des Landtages und der Landesregierung an den Niedersächsischen Staatsgerichtshof auf Erstattung eines Rechtsgutachtens über verfassungsrechtliche Fragen zur Änderung von Neugliederungsmaßnahmen der Gebietsreform, LTDrs. 11/3792, S. 3). Dennoch gewannen, insbesondere nach dem Wiedereinzug der FDP in den Niedersächsischen Landtag im Jahre 1982, in denjenigen Gemeindegebieten, die ihre rechtliche Eigenständigkeit eingebüßt hatten, Bestrebungen an Boden, die auf die Wiedererlangung der vormaligen Eigenständigkeit zielten. Neben der übereinstimmend behaupteten mangelnden örtlichen Verbundenheit und der Annahme, im Falle der politischen Selbständigkeit über bessere Entwicklungschancen zu verfügen, spielten hierbei für die ehemalige Stadt Aschendorf auch der Verlust des Kreissitzes und im Falle der Gemeinde Neuenkirchen aus der Sicht der früheren Gemeinden Vörden, Hörsten und Hinnenkamp die unterbliebene Zuordnung zum Landkreis Osnabrück eine Rolle (vgl. LTDrs. 11/4796, S. 6, 10).
1. Mit einem Entschließungsantrag vom 24. Mai 1983 forderte die Fraktion der FDP im Niedersächsischen Landtag die Landesregierung auf, in 16 namentlich genannten Neugliederungsfällen, zu denen auch die Gebiete der Beschwerdeführerinnen gehörten, das Ergebnis der Gemeindegebietsreform zu überprüfen; die Bevölkerung habe sich dort mit der Reform nicht abgefunden und ihren entgegenstehenden Willen nachhaltig bekundet (vgl. LTDrs. 10/1190). Dieser Antrag wurde jedoch in der Sitzung vom 15. September 1983 mit großer Mehrheit abgelehnt (Niedersächsischer Landtag, 10. WP., Plenarprot. S. 2672 f.).
2. Die Korrektur einzelner Ergebnisse der Gemeindegebietsreform wurde in der 11. Legislaturperiode des Niedersächsischen Landtages Gegenstand der Koalitionsvereinbarung zwischen CDU und FDP. Dort heißt es u.a.: "Die von der FDP in ihrer Drucksache Nr. 10/1190 aufgezählten Problemfälle zur Gemeindereform sollen mit dem Ziel einer endgültigen Befriedung der Gesamträume und der Entstehung leistungsfähiger Einheiten überprüft werden."
a) Entsprechend der Regierungserklärung (vgl. Niedersächsischer Landtag, 11. WP., Plenarprot. S. 37) legte zunächst die Bezirksregierung Weser-Ems aufgrund eines Erlasses des Innenministeriums mit Schreiben vom 6. Oktober 1987 den in ihrem Zuständigkeitsbereich belegenen und von möglichen Maßnahmen der Reformkorrektur betroffenen Gemeinden, darunter den Beschwerdeführerinnen, einen Katalog von Fragen zum Vollzug, zu den Auswirkungen und zur Akzeptanz der Gemeindegebietsreform vor. Die Stadträte von Vechta und Papenburg beschlossen hierzu umfangreiche Stellungnahmen. In ihnen kam zum Ausdruck, daß die Zielsetzungen der Gebietsreform erreicht worden seien und der Prozeß des Zusammenwachsens der Gemeinden zu einem im wesentlichen erfolgreichen Abschluß habe geführt werden können. Soweit noch Vorbehalte gegen die Gebietsreform vorhanden seien, beruhten diese auf deren grundsätzlicher Ablehnung sowie auf der unzutreffenden Vorstellung, daß sich für die Bevölkerung in den auszugliedernden Gemeindeteilen die Lebensbedingungen nach der Verwaltungsreform verschlechtert hätten. Der Gemeinderat von Neuenkirchen bat vor einer abschließenden Stellungnahme um Auskunft u.a. darüber, ob es möglich sei, eine Einheitsgemeinde Vörden im Landkreis Osnabrück zu bilden und die Einheitsgemeinde Neuenkirchen zu erhalten.
b) Nach dieser Befragung einigten sich die die Regierung tragenden Parteien darüber, lediglich vier Gemeinden, darunter die Beschwerdeführerinnen, wegen des dort anhaltenden Bürgerunwillens einem Rück- Neugliederungsverfahren zu unterziehen, vor der Einbringung eines Gesetzes aber ein Rechtsgutachten des Staatsgerichtshofs über damit zusammenhängende verfassungsrechtliche Fragen einzuholen (LTDrs. 11/3792 und 11/3935). In dem Gutachten vom 13. Dezember 1989 (vgl. LTDrs. 11/4750) hat der Niedersächsische Staatsgerichtshof unter Hinweis auf seine frühere Rechtsprechung allgemeine, auch bei einer Änderung von Neugliederungsmaßnahmen zu beachtende verfassungsrechtliche Grundsätze für Gebietsänderungsgesetze dargelegt, sowie eine Reihe von Fragen zur Bedeutung von fortbestehenden Eigenständigkeitsbestrebungen in den ursprünglichen Gemeinden und ihrer Abwägung mit anderen Belangen (Leitbilder der Reform, Minderung der Finanzkraft der neu entstehenden Gemeinden, bestehende Verflechtungen, Vertrauensschutz der Neugemeinde) für die Revision einer Gemeinde- und Gebietsreform beantwortet, ohne sich indes zur Verfassungsmäßigkeit eines konkreten Rück-Neugliederungsvorhabens zu äußern.
Am 5. Januar 1990 legte die Fraktion der FDP den Entwurf eines Gesetzes zur Neubildung der Stadt Aschendorf sowie der Gemeinden Langförden, Vörden und Mulsum vor (LTDrs. 11/4796).
Im allgemeinen Teil der Begründung des Gesetzentwurfs (a.a.O. S. 4 f.) wird die Reform insgesamt nicht in Frage gestellt; doch gebe es in den betreffenden Gemeinden einen nachhaltigen und energischen Widerstand der Bevölkerung gegen die seinerzeitigen Neugliederungsmaßnahmen. Dies wird näher dargelegt und in den Einzelbegründungen zu den §§ 1 bis 3 des Entwurfs für die Beschwerdeführerinnen erläutert.
Nach unmittelbarer Überweisung des Gesetzentwurfs an die zuständigen Ausschüsse wurde den von der Neugliederung betroffenen Gemeinden, den über diese die Aufsicht führenden Landkreisen und - soweit vorhanden - den Ortsräten der zu verselbständigenden Gemeindeteile mit Schreiben vom 10. Januar 1990 Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme bis zum 9. Februar 1990 gegeben; dabei wurde darauf hingewiesen, daß im Rahmen eines Anhörungstermins am 16. Februar 1990 noch Gelegenheit bestehe, die jeweiligen Standpunkte mündlich darzulegen. Bitten der Beschwerdeführerinnen zu 2. und 3. um Fristverlängerungen blieben erfolglos.
Der Gemeinderat der Beschwerdeführerin zu 1. sprach sich in seiner Stellungnahme vom 8. Februar 1990 - ebenso wie der Kreistag des Landkreises Vechta - gegen den Gesetzentwurf aus. Die Gemeinde habe sich leitbildgerecht entwickelt; der Grund für Akzeptanzdefizite in Teilen der Bevölkerung liege weniger in den Ergebnissen der Gemeindegebietsreform als vielmehr in der Zugehörigkeit der Gemeinde zum Landkreis Vechta. An dieser wolle aber der Gesetzentwurf, durch den im übrigen zwei jeweils nicht mehr leitbildgerechte kommunale Einheiten geschaffen würden, nichts ändern.
Auch der Rat der Beschwerdeführerin zu 2. protestierte in seiner Stellungnahme vom 5. Februar 1990, der eine gutachtliche Äußerung ihres Verfahrensbevollmächtigten beigefügt war, gegen das Gesetzesvorhaben; dem schloß sich der Kreistag des Landkreises Vechta an. Die dem Gesetzentwurf zugrundeliegenden tatsächlichen Annahmen stützten sich - ohne den Versuch einer Verifizierung - ausschließlich auf Meinungen und Stimmungen von Kreisen, die an der Ausgliederung Langfördens interessiert seien. Die maßgeblichen Zwecke der Kommunalreform seien ausnahmslos erreicht worden; der Vorwurf einer Vernachlässigung Langfördens und der Behinderung der Entwicklung dieses Ortsteils sei nicht berechtigt. Im Gegensatz dazu verteidigte die Aktionsgemeinschaft "Selbständiges Langförden e.V." aus historisch-konfessionellen, geographischen und verkehrstechnischen Gründen das Vorhaben, Langförden wieder zu verselbständigen. Der hierauf gerichtete Bürgerwille zeige sich in dem breiten Zuspruch, den die Aktionsgemeinschaft aus der Bevölkerung erhalte.
Die Beschwerdeführerin zu 3. legte unter dem 8. Februar 1990 eine "vorläufige" - ohne Mitwirkung des Rates verfaßte - Stellungnahme zum Gesetzentwurf vor, in der dem Neugliederungsvorhaben - in sachlicher Übereinstimmung mit einer Stellungnahme des Landkreises Emsland vom 5. Februar 1990 - widersprochen wurde. Der Gesetzentwurf stütze sich auf eine ungesicherte und weithin unzutreffende Tatsachengrundlage und beachte das Gutachten des Staatsgerichtshofs nicht. Demgegenüber wurde in den Stellungnahmen der Aschendorfer Ortsratsfraktionen der CDU und FDP hervorgehoben, die mit der Kommunalreform angestrebte Integration und Identifikation mit dem neuen Gemeinwesen sei nicht erreicht worden. Abweichend davon vertrat die SPD-Fraktion im Ortsrat von Aschendorf die Auffassung, daß sich die Gemeindereform auch im Falle Papenburg/Aschendorf bewährt habe.
Die mündliche Anhörung der Beteiligten fand in einer gemeinsamen Sitzung des Innen- und des Rechtsausschusses des Niedersächsischen Landtages am 16. Februar 1990 statt, wobei jeweils ein Zeitraum von 15 Minuten für die Darlegung der Standpunkte eingeräumt wurde und anschließend die Möglichkeit zur Beantwortung von Fragen der Ausschußmitglieder bestand. Dabei wurden im wesentlichen die schon bekannten und in den schriftlichen Stellungnahmen dargelegten Standpunkte wiederholt und vertieft.
Nach weiterer kontroverser Beratung des Gesetzentwurfs in den Ausschüssen wurde das Gesetz vom Landtag in seiner 108. Sitzung am 9. März 1990 in zweiter und dritter Lesung verabschiedet (Niedersächsischer Landtag, 11. WP., Plenarprot., S. 10039 ff.).
c) Das Gesetz vom 28. März 1990 (GVBl. S. 113) gliedert aus der Stadt Papenburg das Gebiet der früheren Stadt Aschendorf - mit Ausnahme des Gebietes nordöstlich der Kreisstraße 158 - aus und verselbständigt es als neue Stadt Aschendorf; aus der Stadt Vechta wird das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Langförden ausgegliedert und eine neue selbständige Gemeinde Langförden im Landkreis Vechta gebildet (§ 2); schließlich wird aus der Gemeinde Neuenkirchen das Gebiet des früheren Fleckens Vörden sowie der ehemaligen Gemeinden Hinnenkamp und Hörsten ausgegliedert; das ausgegliederte Gebiet bildet die neue Gemeinde Vörden im Landkreis Vechta (§ 3). § 7 Abs. 2 des Gesetzes behält den neuen und den von der Ausgliederung betroffenen Gemeinden vor, Änderungen der sich ergebenden gemeinsamen Grenzen nach Maßgabe des § 18 Abs. 2 bis 5 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) zu vereinbaren. Für den Fall, daß eine solche Vereinbarung über eine einheitliche Zuordnung zusammenhängender Siedlungsgebiete in einem näher abgegrenzten Bereich bis zum 30. September 1990 zwischen Papenburg und Aschendorf nicht zustandekomme, ermächtigt § 7 Abs. 3 des Gesetzes das Landesministerium, entsprechende Grenzänderungen zugunsten der Stadt Papenburg auch bei Widerspruch einer der beiden Städte durch Verordnung vorzunehmen.
d) § 10 des Gesetzes sah dessen Inkrafttreten am 1. September 1990 vor. Durch Urteil vom 10. Juli 1990 (BVerfGE 82, 310) hat das Bundesverfassungsgericht indes auf Antrag der Beschwerdeführerinnen im Wege der einstweiligen Anordnung entschieden, daß die §§ 1, 2, 3 und 7 Abs. 3 des Gesetzes bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht in Kraft treten. Diese Anordnung wurde durch Beschlüsse vom 7. Januar, 13. Juni und 25. November 1991 wiederholt.
III.
1. Verfassungsbeschwerde der Gemeinde Neuenkirchen (2 BvR 470/90).
Die Gemeinde Neuenkirchen hält § 3 des Gesetzes vom 28. März 1990 mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG für unvereinbar und deshalb nichtig. Das Grundgesetz verlange für Gemeindeauflösungen oder Gebietsänderungen aus Gemeinwohlgründen eine besondere Rechtfertigung, welche die Notwendigkeit zu umfassender und exakter Sachverhaltsermittlung ebenso einschließe wie die Pflicht zur Anhörung der Betroffenen. Habe der Gesetzgeber einer flächendeckenden kommunalen Neugliederung ein System oder Leitbild zugrundegelegt und sei eine kommunale Neuordnungsmaßnahme - wie im Falle der Beschwerdeführerin zu 1. - leitbildgerecht vollzogen worden, unterlägen Reformkorrekturen wegen des schutzwürdigen Vertrauens der Gemeinde in ihren Fortbestand verschärften Anforderungen in bezug auf die Darlegung eines Korrekturbedürfnisses und die Ermittlung des einschlägigen Sachverhalts sowie an die Anhörung und Abwägung. Dies gelte zumal dann, wenn eine Rück-Neugliederung - wie hier - zur Schaffung nicht leitbildgerechter Einheiten führen solle. Dem werde das Gesetz nicht gerecht, denn es sei ohne ausreichende Ermittlung der Tatsachengrundlage, ohne hinreichende Anhörung, Prüfung und Abwägung aufgrund eines unzutreffenden Sachverhalts und demgemäß einer unzutreffenden Sachverhaltswürdigung ergangen.
Die Grundannahme des Gesetzes, daß sich in der im Jahre 1974 neugebildeten Gemeinde zwischen den Teilen Neuenkirchen und Vörden keine "örtliche Gemeinschaft" entwickelt habe, sei in tatsächlicher Hinsicht nicht hinreichend fundiert. Der immer wieder betonte Wille nach kommunaler Eigenständigkeit werde nur in einem Ortsteil und auch dort nur von einem vergleichsweise kleinen Personenkreis vorgebracht. Das habe der Gesetzgeber ebensowenig berücksichtigt wie den Umstand, daß der eigentliche Grund für die Unzufriedenheit bei Teilen der Bevölkerung in der - vom Gesetz unberührt gebliebenen - Kreiszugehörigkeit zu suchen sei. Auch die Folgen einer RückNeugliederung seien unzureichend ermittelt worden. Den bei einer Verselbständigung Vördens entstehenden Einheiten, die zu den kleinsten im Lande Niedersachsen gehörten, unterstelle der Gesetzgeber ohne nähere Prüfung ausreichende Verwaltungs-, Wirtschafts- und Finanzkraft, räume aber gleichzeitig durch die in § 5 des Gesetzes vorgesehenen Übergangshilfen aus Haushaltsmitteln des Landes ein, daß in dieser Hinsicht Zweifel angebracht seien. Infolge der mangelhaften Sachverhaltsfeststellung sei die Entscheidung des Gesetzgebers zwangsläufig abwägungsfehlerhaft. Dies folge im übrigen auch daraus, daß es bei dem angegriffenen Gesetz ersichtlich nur um die Erfüllung einer Koalitionsabsprache gegangen sei, wobei die Landtagsmehrheit nicht mehr ergebnisoffen gewesen sei, was sich auch im Ablauf des Anhörungsverfahrens gezeigt habe. Der Zeitraum von nur einem Monat sei für eine sachgerechte Äußerung zu kurz gewesen. Die vor dem Gesetzentwurf durchgeführte Befragung sei insoweit ohne Bedeutung.
In der Sache hält die Beschwerdeführerin zu 1. die Gebote der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes für verletzt. Warum von den ursprünglich 16 in ein Überprüfungsverfahren einbezogenen Gemeinden letztlich nur vier erneut umgegliedert worden seien, sei nicht zu erkennen. Auch im Hinblick auf ihre dem Leitbild der Gemeindereform entsprechende Entwicklung und die nunmehr geschaffenen nicht leitbildgerechten Einheiten könne die lediglich auf den Bürgerunwillen in bestimmten Ortsteilen und einen daraus folgenden angeblichen Mangel an innergemeindlicher Verbundenheit gestützte Reformkorrektur nur als willkürlich bezeichnet werden. Schließlich entspreche das Gesetz auch nicht dem Verhältnismäßigkeitsgebot, da es einen Grenzverlauf ohne raumordnerische Ausgewogenheit vorsehe, der alle Entwicklungs- und Planungschancen abschneide. Die im Grenzbereich wohnende Bevölkerung habe sich zudem nachdrücklich gegen ihre Zuordnung nach Vörden ausgesprochen, so daß neue Akzeptanzdefizite zu befürchten seien.
2. Verfassungsbeschwerde der Stadt Vechta (2 BvR 650/90).
Mit ihrer gegen § 2 des Gesetzes vom 28. März 1990 gerichteten Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin zu 2. geltend:
Schon ihre Anhörung sei nach Art und Umfang unzureichend gewesen. Nachdem sie bis zur Vorlage des Gesetzentwurfes Anfang Januar 1990 nur von einer abstrakten Möglichkeit eines Wiederaufgreifens der Gemeindegebietsreform habe ausgehen müssen, sei ihr danach nicht einmal Zeit gelassen worden, den Gemeinderat mit der Angelegenheit ordnungsgemäß zu befassen. Auf seiten des Gesetzgebers habe es zudem wegen der zu erfüllenden Koalitionsvereinbarung an der nötigen Anhörungsbereitschaft gefehlt.
Die entscheidungserheblichen Umstände seien nicht umfassend ermittelt und demzufolge auch nicht vollständig in Rechnung gestellt worden. Der Gesetzgeber habe sich einseitig auf Willensbekundungen aus dem zu verselbständigenden Ortsteil gestützt und den Willen in der Gesamtgemeinde nicht ermittelt. Auch in bezug auf die Abschätzung der Folgen der Rück- Neugliederung beruhe das Gesetz auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage. Damit fehle es von vornherein an einer konkreten Abwägung aller in Betracht kommenden Gemeinwohlgründe. Wegen des aufgezeigten Mangels könne das Gesetz auch einer Prüfung am Maßstab der Verhältnismäßigkeit nicht standhalten. Der Gesetzgeber habe einseitig auf die Belange des Ortsteils Langförden abgestellt. Da ein selbständiges Langförden bei der Einwohnerzahl die Leitbildgröße um etwa 50 v.H. unterschreite und auf langfristige Finanzhilfe durch das Land angewiesen sein werde, sei die allein auf die Unzufriedenheit der Langfördener Bevölkerung gestützte Rück-Neugliederung nicht nur unverhältnismäßig, sondern verfehle auch die Anforderungen der Systemgerechtigkeit. Dies gelte um so mehr, nachdem die mangelnde Leitbildgerechtigkeit maßgeblicher Grund für die Eingemeindung Langfördens gewesen sei.
Die Rück-Neugliederung der bestehenden leitbildgerechten Selbstverwaltungseinheit genüge schließlich auch den gesteigerten, einer Bestandszusage gleichkommenden Anforderungen des Vertrauensschutzes nicht. Durchgreifende Gründe für eine Erschütterung des Vertrauens der Beschwerdeführerin zu 2. in ihren unveränderten Fortbestand lägen nicht vor. Bei früheren Reformkorrekturen - auch in anderen Bundesländern - sei der Bürgerwiderstand zwar regelmäßig Auslöser, aber niemals alleiniger Grund für Korrekturmaßnahmen gewesen.
3. Verfassungsbeschwerde der Stadt Papenburg (2 BvR 707/90).
Die Beschwerdeführerin zu 3. stellt die §§ 1, 7 und 10 des Gesetzes vom 28. März 1990 zur verfassungsrechtlichen Prüfung und stützt sich dabei auf folgende Erwägungen:
Bei den angegriffenen Bestimmungen über die kommunale Gebietsreform handele es sich um sogenannte Planungsgesetze. Deren Kontrolle unterliege spezifischen verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstäben, denen im Falle einer Mehrfach-Neugliederung eine gesteigerte Bedeutung zukomme. Dabei falle hier ins Gewicht, daß der Gesetzgeber an das zu den verfassungsrechtlichen Grenzen der kommunalen Mehrfach-Neugliederung eingeholte Gutachten des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs gebunden gewesen sei.
Die Ausgliederung Aschendorfs aus Papenburg kranke in formeller Hinsicht daran, daß sie auf einer unzulässigen Koalitionsabsprache, einer fehlerhaften Anhörung und einer unzureichenden Sachverhaltsermittlung beruhe. In der Sache selbst werde die Regelung durch das Fehlen qualifizierter Gemeinwohlgründe, durch eine unzureichende Abwägung der maßgeblichen Belange sowie durch eine verfassungswidrige Grenzziehungsregelung gekennzeichnet.
Die Mitglieder der Fraktion der CDU hätten die Reformkorrektur gerade im Falle Papenburg allein aus Koalitionsdisziplin gegenüber der FDP mitgetragen. Schon deshalb könne das Gesetz dem Gemeinwohlerfordernis nicht genügen. Dem Anhörungsverfahren habe keine umfassende Begründung des Gesetzesvorhabens auf der Grundlage einer erschöpfenden Auseinandersetzung mit allen zu berücksichtigenden Gesichtspunkten zugrundegelegen. Des weiteren reiche eine Stellungnahmefrist von nur einem Monat für eine ordnungsgemäße Anhörung keinesfalls aus. Die Stellungnahme habe zudem ohne genaue Kenntnis der erst im weiteren Verlauf der Gesetzesberatung hervorgetretenen Motive des Gesetzgebers abgegeben werden müssen. Bei der Ermittlung des Sachverhalts habe der Gesetzgeber sich auf die Zusammenstellung pauschaler, nicht überprüfbarer Behauptungen und auf die Wiedergabe subjektiver Beurteilungen und Meinungen aus dem Ortsteil Aschendorf beschränkt. Es fehlten ausreichend tragfähige Erhebungen zu den wirtschaftlichen, finanziellen, raumplanerischen und infrastrukturellen Auswirkungen einer Reformkorrektur. Bei korrekter Sachverhaltsermittlung hätte der Gesetzgeber feststellen müssen, daß die Stadt Papenburg in jeder Hinsicht leitbildgerecht sei. Darüber hinaus hätte ihm nicht verborgen bleiben können, daß die geltenden Grundsätze der Raumordnung und Landesplanung den Zusammenschluß von Aschendorf und Papenburg forderten und es im Gesamtraum Papenburg keine auf objektivierbare Gründe zurückführbaren Akzeptanzdefizite gebe. Bloße innergemeindliche Meinungsverschiedenheiten seien für die Rücknahme der Neugliederung nicht ausreichend, sofern - wie im vorliegenden Falle - die objektiven Integrationsvoraussetzungen gegeben seien. Ihr an objektiven Bedürfnissen orientiertes, auf eigenverantwortlichen kommunalen Entscheidungen beruhendes Investitionsverhalten habe der Gesetzgeber der Beschwerdeführerin zu 3. nicht mit der Behauptung einer Vernachlässigung des Ortsteils Aschendorf zum Vorwurf machen dürfen.
Die Ausgliederung Aschendorfs sei unverhältnismäßig. Die eindimensionale Sicht auf die subjektiven Wünsche und Vorstellungen eines Teils der Gemeindebevölkerung rechtfertige nicht die Opferung des Gesamtinteresses, für das auch der Wille aller Bürger zu berücksichtigen sei. Die Maßnahme sei ungeeignet, weil sie eine nicht leitbildgerechte, auf vielfältige interkommunale Zusammenarbeit angewiesene Selbstverwaltungseinheit schaffe, die in dieser Form von der Bevölkerungsmehrheit nicht gewünscht werde.
Schließlich stoße auch die in § 7 Abs. 3 des Gesetzes vorgesehene Grenzregelung auf verfassungsrechtliche Bedenken. Der Gesetzgeber behalte die Feinabstimmung dem Verordnunggeber vor, ohne diesem genaue Leitlinien an die Hand zu geben. Das verstoße nicht nur gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, sondern auch gegen den Parlamentsvorbehalt.
IV.
1. Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung haben von einem Beitritt und einer Äußerung abgesehen. Der Präsident des Niedersächsischen Landtags hat mitgeteilt, daß wegen des Endes der 11. Wahlperiode keine Entscheidung mehr über die Abgabe einer Äußerung habe herbeigeführt werden können. Die Niedersächsische Landesregierung hat erklärt, sie werde keine weiteren Änderungen der Gemeindereform vorschlagen und deshalb weder das angegriffene Gesetz verteidigen noch das Gesetzgebungsverfahren neu eröffnen.
2. a) Namens und in Vollmacht verschiedener Ratsmitglieder aus den für die Bildung der Gemeinde Vörden vorgesehenen Ortsteilen der Gemeinde Neuenkirchen sowie im Auftrag der Ortschaft Aschendorf hat Prof. Dr. J. Ipsen Stellungnahmen zu den Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu 1. und zu 3. vorgelegt, in denen der behaupteten Verfassungswidrigkeit des Gesetzes entgegengetreten wird. Der hier zu beurteilende Tatbestand einer punktuellen Rück-Neugliederung unterliege - anders als eine Mehrfach-Neugliederung mit Wechsel der Ziele und Leitbilder - keinen strengeren rechtlichen Anforderungen als eine erstmalige Neugliederung. Die gebotene Anhörung sei bei Berücksichtigung der Befragung im Jahre 1987 und der in ihrem Rahmen abgegebenen Äußerungen ausreichend gewesen. Ungeachtet der Diskrepanzen, die bei der - ihrem Umfang nach ausreichenden - Sachverhaltserhebung erkennbar geworden und als solche zur Kenntnis genommen worden seien, habe der Gesetzgeber zu Recht vom Bestehen tiefgreifender Unzufriedenheit mit den Ergebnissen der Gebietsreform ausgehen können. Insoweit sprächen schon die Wahlergebnisse zugunsten der sich für eine Verselbständigung Vördens und Aschendorfs einsetzenden politischen Kräfte eine hinreichend deutliche Sprache. Es sei auch nicht verfassungswidrig, wenn der Gesetzgeber bei seiner Abwägung, die er nicht in allen Einzelheiten darlegen müsse, dem Willen eines nicht unerheblichen Teiles der Gemeindebevölkerung maßgebliches Gewicht beigemessen und demgegenüber andere Belange zurückgestellt habe. Einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz enthalte eine solche Entscheidung, auch soweit sie mit einer Abweichung vom Leitbild der Gebietsreform verbunden sei, deshalb nicht, weil der in der Einwohnerzahl zum Ausdruck kommende Gemeinwohlbelang im Verhältnis zum Willen der Bevölkerung neu bewertet worden sei.
b) Für die Ortschaft Langförden hat sich Prof. Dr. Starck geäußert. Die angegriffene Ausgemeindung Langfördens stehe mit Art. 28 Abs. 2 GG in Einklang. Die Anhörung der Beschwerdeführerin zu 2. sei ausreichend. Der politische Wille, Langförden wieder zu verselbständigen, sei der Beschwerdeführerin beginnend mit dem Jahre 1987 mehrfach eröffnet worden. Im Gesetzgebungsverfahren habe die Beschwerdeführerin Gelegenheit gehabt, sich sowohl schriftlich als auch mündlich zu dem Vorhaben zu äußern.
Die Sachverhaltsermittlung habe der Gesetzgeber zu Recht auf die Leitbildvorstellungen der Gemeindegebietsreform der Jahre 1972 bis 1974 einerseits und den Widerstand in der Bevölkerung in bestimmten eingegliederten Ortsteilen andererseits als die für ihn maßgeblichen Gesichtspunkte konzentriert. Einer zusammenfassenden Würdigung umstrittener Tatsachen oder der Einschaltung einer Sachverständigenkommission habe es nicht bedurft. Den ihm bei der Abwägung offenstehenden weiten Gestaltungsspielraum, der nur bei eindeutigen, die Grenze des Willkürverbots überschreitenden Mißgriffen Anlaß zu verfassungsgerichtlicher Korrektur biete, habe der Gesetzgeber nicht überschritten. Es sei ihm erlaubt, das Leitbild der Gemeindegebietsreform hinsichtlich der Mindesteinwohnerzahlen nunmehr flexibler zu handhaben und dem lang anhaltenden Unwillen der Bürger der eingegliederten Gemeinde mit seinen negativen Auswirkungen auf die Selbstverwaltung und auf das Vertrauen der Beschwerdeführerin zu 2. in ihren unveränderten Fortbestand gesteigerte Bedeutung beizumessen.
B.
Die Verfassungsbeschwerden sind, soweit sie sich gegen die §§ 1 bis 3 des Gesetzes vom 28. März 1990 richten, zulässig. Die Beschwerdeführerinnen sind nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG i.V.m. § 91 Satz 1 BVerfGG beschwerdebefugt. Sie behaupten schlüssig, durch die gesetzlich geregelte Wiederausgliederung von Teilen ihres durch die Gemeindereform von 1972 bis 1974 geschaffenen Gebietsbestandes unmittelbar in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt zu sein. Ob wegen eines engen sachlichen Zusammenhangs mit der Selbstverwaltungsgarantie die Beschwerdeführerin zu 3. auch § 7 Abs. 3 des Gesetzes mit der Rüge der Verletzung des im Demokratieprinzip wurzelnden Parlamentsvorbehalts sowie des aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Bestimmtheitsgrundsatzes angreifen könnte (vgl. BVerfGE 71, 25 [37]; 79, 127 [149]), kann offenbleiben. Insoweit ist die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 3. jedenfalls deshalb unzulässig, weil es an der erforderlichen unmittelbaren Beschwer durch das angegriffene Gesetz fehlt. Für die Feinabstimmung des Grenzverlaufs, der einseitig übrigens lediglich zugunsten der Beschwerdeführerin zu 3. erfolgen darf, sieht das Gesetz noch den Erlaß einer besonderen Rechtsverordnung vor (vgl. BVerfGE 76, 107 [113]). Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen § 10 des Gesetzes richtet, ist sie durch die einstweilige Anordnung vom 10. Juli 1990 (BVerfGE 82, 310) gegenstandslos geworden.
§ 91 Satz 2 BVerfGG steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden nicht entgegen. Die Beschwerdeführerinnen können nach Art. 42 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung und § 13 des Niedersächsischen Gesetzes über den Staatsgerichtshof keine Beschwerde wegen Verletzung ihres Rechts auf Selbstverwaltung beim Staatsgerichtshof erheben (vgl. BVerfGE 59, 216 [225]).
Das vom Niedersächsischen Staatsgerichtshof in Anwendung der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung erstattete Gutachten vom 13. Dezember 1989 (StGH 1/89) über verfassungsrechtliche Fragen zur Änderung von Neugliederungsmaßnahmen der Gemeindegebietsreform entfaltet für das VerfassungsbeschwerdeVerfahren vor dem Bundesverfassungsgericht keine Bindungswirkung. Im Hinblick darauf steht den Beschwerdeführerinnen übrigens auch zweifelsfrei das erforderliche allgemeine Rechtsschutzinteresse (vgl. BVerfGE 74, 163 [172 f.]) zur Seite.
C.
Die Verfassungsbeschwerden sind begründet. §§ 1 bis 3 des Gesetzes vom 28. März 1990 verletzen die Beschwerdeführerinnen in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Recht auf Selbstverwaltung.
I.
Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht Veränderungen des Gebietsbestandes einzelner Gemeinden nicht entgegen. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet Gemeinden nur institutionell, nicht individuell. Auflösungen von Gemeinden, Gemeindezusammenschlüsse, Eingemeindungen und sonstige Gebietsänderungen beeinträchtigen den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts deshalb grundsätzlich nicht. Zum Inhalt des verfassungsrechtlich gewährleisteten Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung, so wie diese sich historisch entwickelt hat (vgl. zur Bedeutung der geschichtlichen Entwicklung und der verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung BVerfGE 50, 195 [201]; 59, 216 [226 f.]), gehört jedoch, daß Bestands- und Gebietsänderungen von Gemeinden nur aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach Anhörung der betroffenen Gebietskörperschaften zulässig sind (vgl. den Beschluß des Vorprüfungsausschusses des Zweiten Senats, BVerfGE 50, 50; BVerfGE 50, 195 [202]). Dem werden die §§ 17, 18 Abs. 4 der Niedersächsischen Gemeindeordnung - NGO - i.d.F. vom 22. Juni 1982 (GVBl. S. 229) gerecht.
1. Das Gebot der Anhörung der von Neugliederungs- oder Gebietsänderungsmaßnahmen betroffenen Gemeinde fordert, daß die Gemeinde von der beabsichtigten Regelung Kenntnis erlangt. Diese Information muß den wesentlichen Inhalt des Neugliederungsvorhabens und der dafür gegebenen Begründung umfassen (vgl. BVerfGE 50, 195 [203]). Sie muß so rechtzeitig erfolgen, daß es der Gemeinde möglich ist, sich aufgrund eigener fundierter Vorbereitung unter Mitwirkung der gewählten Bürgervertretung zur geplanten Gebietsänderung als einer für sie existentiellen Entscheidung sachgerecht zu äußern und ihre Auffassung zur Geltung zu bringen. Die dafür zur Verfügung zu stellende Zeit ist, ohne daß sich fest umrissene Zeiträume oder Mindestfristen mit dem Anspruch auf generelle Verbindlichkeit angeben lassen, dem jeweiligen Umfang des Neugliederungsvorhabens und dem dabei im konkreten Einzelfall maßgeblichen Sachverhalt entsprechend - im Zweifel eher großzügig - zu bemessen. Die Stellungnahme der Gemeinde, durch die zumeist erst die erforderliche umfassende und zuverlässige Information über alle für die Gebietsreform erheblichen Umstände erlangt wird, ist vor einer abschließenden Entscheidung zur Kenntnis zu nehmen und bei der Abwägung der für und gegen die Neugliederungsmaßnahme sprechenden Gründe zu berücksichtigen.
2. Mit Organisationsgesetzen über eine Neugliederung oder eine anderweitige Gebietsänderung von Gemeinden strebt der Gesetzgeber an, die Voraussetzungen für eine funktionstüchtige kommunale Selbstverwaltung zu verbessern. Der finale Charakter einer solchen Regelung eines komplexen Sachverhalts verleiht ihr einen deutlichen planerischen Einschlag. Dies wirkt sich auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen aus, denen die Entscheidung des Gesetzgebers unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Wohls zu genügen hat.
Über die Ausrichtung einer gemeindlichen Gebietsänderung oder Neugliederung an Gründen des öffentlichen Wohls hat der Gesetzgeber allerdings nach Zielen, Leitbildern und Maßstäben, die er selbst gesetzt hat, grundsätzlich frei zu entscheiden. Um dem Gemeinwohl zu entsprechen, muß die in den Gebietsbestand einer Gemeinde eingreifende gesetzliche Regelung aber schon in ihrem Zustandekommen bestimmten prozeduralen Anforderungen genügen. Ferner muß sich die gesetzgeberische Problemlösung auch in ihrem Ergebnis an gewissen unverzichtbaren, aus dem Grundgesetz abzuleitenden Wertmaßstäben orientieren. Demgemäß hat das Bundesverfassungsgericht nachzuprüfen, ob der Gesetzgeber den für seine Regelung erheblichen Sachverhalt ermittelt und dem Gesetz zugrundegelegt hat und ob er die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat. Auf der Grundlage eines in dieser Weise ermittelten Sachverhalts und der Gegenüberstellung der daraus folgenden verschiedenen - oft gegenläufigen - Belange ist der Gesetzgeber befugt, sich letztlich für die Bevorzugung eines Belangs (oder mehrerer Belange) und damit notwendig zugleich für die Zurückstellung aller anderen betroffenen Gesichtspunkte zu entscheiden. Insoweit hat sich die verfassungsgerichtliche Kontrolle eines Neugliederungsgesetzes auf die Prüfung zu beschränken, ob der gesetzgeberische Eingriff in den Bestand einer einzelnen Gemeinde offenbar ungeeignet oder unnötig ist, um die mit ihm verfolgten Ziele zu erreichen, oder ob er zu ihnen deutlich außer Verhältnis steht und ob das Gesetz frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers in Rede stehen, hat das Verfassungsgericht darauf zu achten, ob diese offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder ob sie den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen.
3. Die vorgenannten Anforderungen gelten grundsätzlich auch für solche Gesetze, die eine frühere Gemeindeneugliederung korrigieren oder rückgängig machen.
Stellt der Gesetzgeber in noch fortbestehendem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit einer früheren umfassenden Neugliederung, ohne deren Ziele und Leitvorstellungen aufzugeben, lediglich in einzelnen Fällen den ursprünglichen Gebietszuschnitt oder Gemeindebestand wieder her, um damit einem von ihm nicht vorausgesehenen Mangel in der Verwirklichung seines Neugliederungsziels abzuhelfen oder auf eine unvorhergesehene Entwicklung zu reagieren, so kann dies als "Rück-Neugliederung" bezeichnet werden, während in Fällen erneuter Gebietsreform im übrigen, insbesondere solchen aufgrund eines veränderten Konzepts, von "Mehrfachneugliederung" gesprochen wird (vgl. Saarländischer Verfassungsgerichtshof, NVwZ 1986, S. 1008 [1009]; Stüer, DVBl. 1977, S. 1 [5 ff.]).
Der Gesetzgeber ist nicht prinzipiell gehindert, eine Neugliederungsmaßnahme aufzuheben oder zu ändern, wenn diese sich ihm als Fehlentscheidung darstellt oder wenn ihm eine erneute Regelung abweichenden Inhalts wegen veränderter Verhältnisse oder neuer Erkenntnisse notwendig oder zweckmäßig erscheint. Der besondere Charakter solcher Gesetze wirkt sich indes auf die verfassungsrechtlichen Maßstäbe aus, denen sie zu genügen haben.
a) Die Anhörung der Gemeinde muß bei einem Rück- Neugliederungsvorhaben der Besonderheit des Sachverhalts angepaßt sein. Der Gesetzgeber muß der Gemeinde insbesondere die Gründe nachvollziehbar mitteilen, die ihn veranlassen, seine grundsätzlich auf dauerhaften Bestand angelegte Neugliederung schon nach einer - gemessen an der zunächst ins Auge gefaßten Kontinuität - verhältnismäßig kurzen Zeit rückgängig zu machen.
b) Auch im Blick auf die Rechtfertigung aus Gründen des öffentlichen Wohls erfordert eine Rück-Neugliederungsmaßnahme eine besondere Beurteilung. Wiederholte gesetzliche Änderungen im Bestand oder im gebietlichen Zuschnitt von Gemeinden sind geeignet, die rechtsstaatlich gebotene Rechtssicherheit zu beeinträchtigen. Rechtssicherheit bedeutet hier auch Bestands- und Vertrauensschutz (vgl. BVerfGE 30, 392 [403 f.]). In Betracht zu ziehen ist in diesem Zusammenhang zum einen das Vertrauen der bereits einmal nach den Zielvorstellungen des Gesetzgebers neugegliederten Gemeinde, wenn sie etwa bestimmte auf den neuen Gebietsbestand ausgerichtete und längerfristig wirksame Entscheidungen getroffen und Entwicklungen in die Wege geleitet hat. Zum anderen ist auch das für eine Identifikation mit der Gemeinde und eine Bereitschaft zur Beteiligung an den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft notwendige Vertrauen der Bürger in die Beständigkeit einmal getroffener staatlicher Organisationsmaßnahmen in Rechnung zu stellen. Die Bürger bringen gesetzlichen Maßnahmen dieser Art die - berechtigte - Erwartung entgegen, daß sie nicht Gegenstand kurzfristiger oder experimenteller Überlegungen, sondern auf Kontinuität angelegt und insofern in ihrem Bestand geschützt sind. Diese Gesichtspunkte hat der Gesetzgeber, der sich anschickt, eine Neugliederung nach verhältnismäßig kurzer Zeit wieder rückgängig zu machen, in der Abwägung zu berücksichtigen.
Die fehlende Akzeptanz des die neue örtliche Gemeinschaft konstituierenden Gebietszuschnitts bei erheblichen Teilen der Einwohnerschaft kann sich nachteilig auf die notwendige Integration und die zu wahrende örtliche Verbundenheit der Einwohner (vgl. § 16 Abs. 1 NGO) auswirken und letztlich die bürgerschaftliche Verwurzelung und die Leistungsfähigkeit der Selbstverwaltung beeinträchtigen. Die Behebung solcher Nachteile durch erneuten Eingriff in den gemeindlichen Gebietsbestand, z.B. durch Wiederherstellung der ursprünglichen Verhältnisse, ist deshalb grundsätzlich zulässiges Gemeinwohlziel. Dem Gesetzgeber ist es dabei nicht verwehrt, dem Willen der Bevölkerung nunmehr ein größeres und dem vorher zugrundegelegten Leitbild einer bestimmten Mindesteinwohnerzahl für eine eigenständige Selbstverwaltungseinheit ein demgegenüber geringeres Gewicht beizumessen.
Ein bloßer Unwille im Sinne einer Stimmung der Unzufriedenheit mit der durch die Neugliederung geschaffenen Lage wird allerdings für sich allein eine Rück-Neugliederungsmaßnahme nicht zu tragen vermögen. Das erforderliche Gewicht als ein Belang, der gegenüber den gegen eine Rück- Neugliederung sprechenden Belangen der Rechtssicherheit und des Bestandsschutzes den erneuten Eingriff in den gemeindlichen Gebietsbestand verfassungsrechtlich rechtfertigt, kann ein Defizit an Akzeptanz jedoch dann gewinnen, wenn es sich auf objektivierbare gewichtige Gründe aus der historischen und kulturellen Entwicklung, aus den geographischen Verhältnissen, der wirtschaftlichen oder sozialen Struktur oder aus anderen vergleichbaren Gegebenheiten zurückführen läßt, so daß mit seinem Schwinden in einem überschaubaren Zeitraum nicht zu rechnen ist. Auch kommt es darauf an, ob ein nach außen erkennbar werdender Mangel an örtlichem Verbundenheitsgefühl in der Einwohnerschaft geeignet ist, die Leistungsfähigkeit der Selbstverwaltung der neugegliederten Gemeinde und deren gedeihliche Entwicklung fühlbar und nachhaltig zu stören.
Um in Orientierung an diesen Maßstäben zu einer tragfähigen, dem öffentlichen Wohl entsprechenden Abwägung zu gelangen, muß der Gesetzgeber auch den für ein so begründetes Gesetzesvorhaben maßgeblichen Sachverhalt entsprechend ermitteln. Hierzu ist erforderlich, daß hinreichend sichere Feststellungen, insbesondere über Ausmaß und Gewicht der Unzufriedenheit mit den Ergebnissen der ersten Neugliederung, deren Ursachen und deren Bedeutung für die Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft, aber auch über die Folgewirkungen, die mit einer Rück-Neugliederung voraussichtlich verbunden sind, getroffen und dem Gesetz zugrundegelegt werden. Der Gesetzgeber ist dabei gehalten, sich aufgrund verläßlicher Quellen ein eigenes Bild von den tatsächlichen Verhältnissen in der Gemeinde zu verschaffen, in deren Gebietsbestand er erneut eingreifen will; er darf sich nicht mit Berichten von interessierter Seite begnügen.
II.
§§ 1 bis 3 des Gesetzes vom 28. März 1990 werden diesen Anforderungen nicht gerecht. Sie verstoßen gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und sind deshalb nichtig.
1. Dies folgt allerdings nicht schon daraus, daß die Anhörung der Beschwerdeführerinnen als unzureichend zu bezeichnen wäre.
In dem Schreiben des Präsidenten des Niedersächsischen Landtages vom 10. Januar 1990 wurde den Beschwerdeführerinnen eine Frist zur schriftlichen Äußerung zu dem gleichzeitig - zusammen mit dem Rechtsgutachten des Staatsgerichtshofs - übersandten Gesetzentwurf bis zum 9. Februar 1990 eingeräumt. Eine solche Frist von nur einem Monat für die Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme zu einem Rück-Neugliederungsvorhaben ist zwar außerordentlich kurz. Sie war aber jedenfalls bei Berücksichtigung weiterer für das hier zu beurteilende Gesetzgebungsverfahren erheblicher Umstände noch genügend.
Die Beschwerdeführerinnen hatten bereits zuvor auf der Grundlage des sogenannten Überprüfungserlasses des Niedersächsischen Ministers des Inneren vom 29. September 1987 und des Schreibens der Bezirksregierung Weser-Ems vom 6. Oktober 1987 Gelegenheit, innerhalb von zwei Monaten zur beabsichtigten Wiederausgliederung von Gemeindeteilen und den damit im Zusammenhang stehenden Fragen Stellung zu nehmen. Hiervon haben sie auch Gebrauch gemacht und - jeweils auf der Grundlage von Beschlüssen ihrer Gemeinderäte - zum Teil umfangreiche Äußerungen vorgelegt. Die Beschwerdeführerin zu 1. hat außerdem - nach einer Beschlußfassung im Gemeinderat - am 17. März 1989 erneut zu der in der Koalitionsvereinbarung zwischen CDU und FDP angekündigten Korrektur der Gebietsreform Stellung genommen. Aus alledem läßt sich entnehmen, daß die Beschwerdeführerinnen von Gegenstand, Zielsetzung und Inhalt des Gesetzentwurfs vom 5. Januar 1990 nicht überrascht worden sind und in der Lage waren, ihre Standpunkte und Argumente nach insgesamt ausreichender Vorbereitung unter Mitwirkung der gewählten Bürgervertretung in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen. Mit Rücksicht hierauf bleibt der Umstand, daß die Beschwerdeführerin zu 3. sich wegen der Kürze der Frist außerstande sah, ihre Stellungnahme vom 8. Februar 1990 zum Gegenstand einer Beschlußfassung ihres Gemeinderates zu machen, und diese deshalb ausdrücklich als "vorläufige" bezeichnet hat, auf das Ergebnis letztlich ohne Einfluß. Es kommt hinzu, daß die Beschwerdeführerinnen in der gemeinsamen Sitzung der Ausschüsse für innere Verwaltung und für Rechts- und Verfassungsfragen des Niedersächsischen Landtages am 16. Februar 1990 ihre Standpunkte noch einmal mündlich darlegen und auf Fragen der Abgeordneten antworten konnten. Angesichts der genannten Umstände war die verhältnismäßig kurze Zeit, die den Beschwerdeführerinnen zum Vortrag ihres Standpunktes zur Verfügung stand, auch nicht zu knapp.
Ohne Erfolg machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die Gesetzgebungsorgane seien wegen der zwischen den Regierungsparteien bestehenden Absprache über Korrekturen der Gebietsreform für die von ihnen vorgetragenen Argumente nicht mehr offen gewesen, so daß schon das Anhörungsverfahren infolge mangelnder Anhörungsbereitschaft, aber auch die Abwägung an Fehlern litten. Aus einer politischen Abrede des geschilderten Inhalts folgt für sich allein noch nicht, daß das Gesetzgebungsverfahren in seinem Ergebnis abweichenden Überlegungen nicht mehr zugänglich gewesen sein könnte. In diesem Zusammenhang fällt auch ins Gewicht, daß von ursprünglich 16 für eine Korrektur der Gebietsreform ins Auge gefaßten Fällen schließlich nur vier zum Gegenstand des Rück-Neugliederungsgesetzes gemacht worden sind.
In § 1 des Gesetzes vom 28. März 1990 ist allerdings der konkrete Gebietszuschnitt der wiederauszugliedernden Gemeinde Aschendorf abweichend von der Fassung dieser Vorschrift im Gesetzentwurf bestimmt worden. Ob auch insoweit von einer dem Verfassungsgebot des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG genügenden Anhörung der Beschwerdeführerin zu 3. ausgegangen werden kann, könnte deshalb erheblichen Zweifeln unterliegen. Der Senat kann dies indes offenlassen, weil die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 3., wie sogleich darzulegen ist, aus anderen Gründen Erfolg hat.
2. Die in den §§ 1 bis 3 des angegriffenen Gesetzes angeordneten Veränderungen im Gebietsbestand der Beschwerdeführerinnen durch Wiederausgliederung von ehemals selbständigen Gemeindeteilen können sich schon deswegen nicht auf Gründe des öffentlichen Wohls stützen, weil es an einer ausreichenden Ermittlung des für die gesetzgeberischen Entscheidungen erheblichen Sachverhalts und deshalb notwendig auch an einer verfassungsrechtlich tragfähigen Abwägung der Gründe und Gegengründe fehlt (a). Unabhängig davon liegen den Bestimmungen der §§ 1 und 3 des Gesetzes auch inhaltlich verfassungsrechtlich erhebliche Abwägungsfehler zugrunde (b).
a) aa) Der Gesetzgeber hat sich ausweislich der Begründung zum Gesetzentwurf (LTDrs. 11/4796, S. 4 ff.) bei allen drei hier zu beurteilenden Rück-Neugliederungsfällen für sein Wiederaufgreifen der Gebietsreform maßgeblich auf die Feststellung gestützt, bei der Bevölkerung in den betreffenden Gemeinden bestehe noch immer nachhaltiger und energischer Widerstand gegen die vor 15 oder noch mehr Jahren durchgeführten Neugliederungsmaßnahmen. Dieser habe seine Ursachen zum Teil in fortbestehender Unzufriedenheit mit den Maßnahmen der Gebietsreform, stütze sich überwiegend aber darauf, daß die Ziele der Gemeindegebietsreform nicht erreicht worden und Fehlentwicklungen eingetreten seien. Der anhaltende Widerstand lasse nicht erwarten, daß sich die für eine erfolgreiche  bürgerschaftliche Selbstverwaltung notwendigen Voraussetzungen in absehbarer Zeit herstellen ließen. Als einziges Mittel, weitere schädliche Auswirkungen dieser vielfältig demonstrierten Unzufriedenheit zu vermeiden, komme die Trennung der betreffenden Teile von der übrigen Gemeinde in Betracht. Mangels anderweitiger Zuordnungsmöglichkeiten werde unter Abwägung aller Gesichtspunkte und unter besonderer Berücksichtigung des Gemeinwohls die Wiederherstellung der Selbständigkeit der Gemeinden vorgesehen und zwar auch dort, wo die Einwohnerzahlen des Leitbildes der Gemeindereform nicht erreicht würden.
Im Falle der Beschwerdeführerin zu 1. verweist die Einzelbegründung des Gesetzentwurfs (a.a.O. S. 10) insbesondere darauf, daß von einer die gesamte Gemeinde umfassenden örtlichen Gemeinschaft nicht gesprochen werden könne. Vielmehr stellten Neuenkirchen, das schon seit jeher zum Landkreis Vechta gehöre, und die wiederauszugliedernden Gemeindeteile, die früher Teil des Landkreises Osnabrück gewesen seien, eigenständige Teilgemeinschaften dar. Nach den Ergebnissen der Überprüfung im Jahre 1987 bestünden in den früheren Gemeinden Vörden, Hörsten und Hinnenkamp in großem Umfang erhebliche Widerstände und Vorbehalte gegen die Ergebnisse der Gemeindereform fort. - Für die Beschwerdeführerin zu 2. hat sich der Gesetzgeber der Einzelbegründung zu § 2 des Entwurfs (a.a.O. S. 8 f.) zufolge im wesentlichen darauf gestützt, daß es nicht gelungen sei, den Widerstand der Bevölkerung Langfördens gegen die Eingliederung zu überwinden und eine örtliche Verbundenheit mit der neugebildeten Stadt Vechta herzustellen. Die Bestrebungen der Aktionsgemeinschaft "Selbständiges Langförden e.V." würden auch vom Ortsrat Langfördens unterstützt. Die festzustellende Unzufriedenheit der Bevölkerung spreche für erhebliche Integrationsdefizite und lasse die Annahme zu, daß eine örtliche Verbundenheit der Einwohner nicht erreicht worden sei. - Im Falle der Beschwerdeführerin zu 3. führt der Gesetzgeber in der Begründung zu § 1 des Gesetzentwurfs (a.a.O. S. 5 ff.) an, daß sich eine örtliche Verbundenheit Aschendorfs mit der neugebildeten Stadt Papenburg nicht habe herstellen lassen und Fehlentwicklungen immer offensichtlicher geworden seien. Die deshalb 1981 mit dem Ziel einer Korrektur der Gebietsreform gegründete Aschendorfer Interessengemeinschaft habe noch im Gründungsjahr bei Wahlen zum Ortsrat auf Anhieb die absolute Mehrheit der Sitze erreicht. Auch in der Folgezeit hätten in der Ortsvertretung die Mitglieder, die für die Wiederherstellung der kommunalen Selbständigkeit Aschendorfs eingetreten seien, die überwiegende Mehrheit innegehabt. Eine große Mehrheit der Bevölkerung Aschendorfs und damit ein beachtlicher Teil der Gesamtbevölkerung Papenburgs stehe der Zugehörigkeit zu dieser Gemeinde ablehnend gegenüber.
Diese Darlegungen in der Begründung des Gesetzentwurfs lassen erkennen, daß der Gesetzgeber sich für ein Wiederaufgreifen der Gemeindegebietsreform im wesentlichen mit dem begnügt hat, was über eine vorhandene Unzufriedenheit von Teilen der Bevölkerung in den neugegliederten Gemeinden mit den Ergebnissen der Reform an ihn herangetragen worden ist. Eine eigene Überprüfung und Gewichtung dieser Aussagen über die Haltung der Einwohnerschaft und eine Berücksichtigung des Willens der Gesamtbevölkerung liegen dem Gesetzentwurf nicht zugrunde.
bb) Um zu einer tragfähigen Abwägungsgrundlage zu kommen, hätte der Gesetzgeber aber insbesondere auch über die Ursachen des vorhandenen Unmuts und seiner Auswirkungen auf die Entwicklung der betroffenen Gemeinden Feststellungen treffen müssen. Das ist nicht ausreichend geschehen.
(1) Im allgemeinen Teil der Begründung des Gesetzentwurfs vom 5. Januar 1990 (LTDrs. 11/4796, S. 4) wird lediglich ausgeführt, daß nachhaltiger und energischer Widerstand gegen die Neugliederungsmaßnahmen vorhanden sei. Als Ursachen werden neben fortbestehender Unzufriedenheit mit den Maßnahmen der Gemeindereform das Nichterreichen der Ziele der Reform und der Eintritt von Fehlentwicklungen benannt. Aus diesen nicht näher substantiierten Angaben, die sich im wesentlichen in pauschalen Behauptungen erschöpfen, ergeben sich nicht die notwendigen Anhaltspunkte dafür, dem fortbestehenden Widerstand gegen die Neugliederung in der Bevölkerung könne wegen seiner Ursachen und Folgen ein solches Gewicht beizumessen sein, daß deshalb eine Rück-Neugliederung dem öffentlichen Wohl entspreche.
(2) Auch die Einzelbegründungen zu den §§ 1 bis 3 des Gesetzentwurfs enthalten keine Hinweise auf ausreichende Feststellungen des Gesetzgebers:
Für die Beschwerdeführerin zu 1. verweist die Begründung des Gesetzentwurfs (a.a.O. S. 10) zwar darauf, daß der Gesetzgeber seinerzeit die konfessionellen, historischen und soziokulturellen Gegebenheiten nicht angemessen berücksichtigt habe, weshalb die Gemeinde nach wie vor aus durch erhebliche Unterschiede voneinander getrennten eigenständigen Teilgemeinschaften bestehe. Die Vorstellung, die verschiedenen zusammengefügten Teile würden nach einer Übergangszeit zu einer Einheit zusammenwachsen, habe sich als Irrtum herausgestellt. Hieraus läßt sich ebenfalls kein faßbarer und nachvollziehbarer Eindruck über die Ursachen, erst recht aber kein Bild über die Auswirkungen der angeführten Unzufriedenheit der Bevölkerung auf den Stand und die Entwicklung des Zusammenlebens in der örtlichen Gemeinschaft gewinnen.
In vergleichbarer Weise unbestimmt und pauschal bleiben die Darlegungen in der Einzelbegründung zu dem die Beschwerdeführerin zu 2. betreffenden § 2 des Gesetzentwurfs (a.a.O. S. 9). Dort heißt es, es sei nicht gelungen, die örtliche Verbundenheit Langfördens, dessen historische Bedeutung als 1100 Jahre alte traditionsreiche Südoldenburger Landgemeinde in der Stadt Vechta keine Berücksichtigung gefunden habe, mit der neugebildeten Stadt herzustellen und eine gemeinsame Identität zu entwickeln. Die Unzufriedenheit der Langfördener Bevölkerung mit den Ergebnissen der Gemeindereform sei in zahlreichen Aktionen und auf vielfältige Weise durch die Aktionsgemeinschaft "Selbständiges Langförden e.V.", durch Verbände, Vereine, Vereinigungen und Bürgerinitiativen u.a. durch Einwohnerbefragungen und Unterschriftenaktionen dokumentiert. Als Gründe für die Bestrebungen nach Trennung Langfördens von Vechta würden unterschiedliche Gemeindestruktur, Abhängigkeit von Vechta mit seinem höheren städtischen Preisniveau und infolgedessen eine Stagnation bei der Gewerbeansiedlung und beim Wohnungsbau sowie zu lange Wege zu den kommunalen Verwaltungseinrichtungen in Vechta angeführt. Angesichts der für erhebliche Integrationsdefizite sprechenden Unzufriedenheit der Bevölkerung sei die Annahme einer mangelnden örtlichen Verbundenheit der Einwohner berechtigt und die Reformmaßnahme als fehlgeschlagen anzusehen. Damit ist weder in bezug auf die Ursachen noch in bezug auf die Auswirkungen des der ersten Reform entgegenstehenden Bürgerwillens eine tragfähige und nachvollziehbare Tatsachengrundlage festgestellt.
Hinsichtlich der Beschwerdeführerin zu 3. wird in der Einzelbegründung zu § 1 des Gesetzentwurfs (a.a.O. S. 5 ff.) ausgeführt, trotz ausgeprägter Bereitschaft und vielfacher Anstrengungen seitens der Aschendorfer Bürger sei es zwischen 1972 und 1981 nicht gelungen, die örtliche Verbundenheit mit der neugebildeten Stadt Papenburg herzustellen. Die aufgrund der damaligen Entscheidung eingetretenen Fehlentwicklungen seien immer offensichtlicher geworden. Der Ortsrat von Aschendorf habe bei der Überprüfung im Jahre 1987 als Gründe für die Forderung nach Wiederausgliederung auf die doppelte Schädigung durch Verlust der Selbständigkeit als Gemeinde im Jahre 1972 und den Verlust des Kreissitzes im Jahre 1977 hingewiesen. Aschendorf habe an Investitionen der Beschwerdeführerin zu 3. nicht entsprechend seiner Einwohnerzahl teilgenommen; außerdem bestünden erhebliche Strukturunterschiede. Die mit der Reform verbundene Erwartung des Gesetzgebers, die Einwohner der beteiligten Gemeinden könnten zu einer - für die Existenz des Gemeinwesens unverzichtbaren - neuen örtlichen Verbundenheit zusammengefaßt werden, hätten sich bisher nicht erfüllt. Eine große Mehrheit der Bevölkerung Aschendorfs fühle sich und ihren Stadtteil von der Entwicklung Papenburgs ausgeschlossen; dazu werde insbesondere auf die Ausweisung neuer Baugebiete fernab vom Ortskern Aschendorfs, auf die große Anzahl leerstehender Geschäfte und auf die mangelhafte städtebauliche Entwicklung Aschendorfs mit wirtschaftlicher und bevölkerungsmäßiger Ausdünnung verwiesen. Die historische Bedeutung Aschendorfs, auch als ehemalige Kreisstadt, habe keine Berücksichtigung gefunden. Die durch Finanz- und Wirtschaftsdaten nachgewiesene Beeinträchtigung der Entwicklung Aschendorfs habe zu nachhaltigem Widerstand geführt; dies zwinge zu der Annahme, daß die Integration der Einwohner Aschendorfs in die Bürgerschaft Papenburg mißlungen sei. - Damit sind Ursachen und Auswirkungen des Bürgerprotestes in Aschendorf gegen die Zusammenlegung mit Papenburg allenfalls ansatzweise skizziert. Um den schwerwiegenden Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin zu 3., der mit einer Rück-Neugliederung verbunden ist, verfassungsrechtlich abzusichern, hätte es aber einer Feststellung derjenigen Tatsachen bedurft, aus denen sich nachteilige Auswirkungen der mangelnden Akzeptanz des bestehenden Gebietszuschnitts der Beschwerdeführerin zu 3. bei Teilen der Bevölkerung auf die Leistungsfähigkeit der Selbstverwaltung und die gedeihliche Entwicklung in der Gemeinde insgesamt ergeben sollen. Es fehlt an Feststellungen, ob die geschilderten Benachteiligungen und Fehlentwicklungen in Aschendorf ihre Ursache in einer Majorisierung dieses Ortsteils oder einer Vernachlässigung seiner Belange haben oder ob hierfür andere Umstände die Ursache sind.
cc) Die dargestellten Mängel sind im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht behoben worden.
Die eingegangenen schriftlichen Stellungnahmen erschöpften sich ebenso wie die Äußerungen in der mündlichen Anhörung am 16. Februar 1990 im wesentlichen in einer Wiederholung der bereits dargelegten kontroversen Standpunkte und Beurteilungen. Bis zuletzt bestanden einander widersprechende Darstellungen über Gewicht und Ausmaß des noch vorhandenen Bürgerunwillens, wie insbesondere im Falle der Beschwerdeführerin zu 2. im Rahmen der Anhörung am 16. Februar 1990 deutlich geworden war. Der Gesetzgeber hat die Widersprüche in den tatsächlichen Darstellungen des Bürgerwillens und der Gemeindeentwicklung nach der ersten Neugliederung und in der Bewertung der hierzu vorgetragenen Umstände auch erkannt (vgl. die Übersicht über die Vorlagen zum Gesetzentwurf Drs. 11/4796 mit kurzgefaßter Inhaltsangabe gemäß Vorlage Nr. 23 und Nachtrag hierzu).
Bei dieser Sachlage durfte er nicht von vornherein auf den Versuch verzichten, selbst den Sachverhalt festzustellen, indem er sich in ihm geeignet erscheinender Weise ein aktuelles eigenes Bild über die tatsächlichen Umstände verschaffte, die für seine auf Befriedung ausgerichtete Entscheidung erheblich waren. Der Landtag sah jedoch hierzu keine Veranlassung; Anträge auf Bereisung der betroffenen Gemeinden wurden von der Mehrheit des federführenden Ausschusses für innere Verwaltung abgelehnt (vgl. Niedersächsischer Landtag, 11.  P., Niederschrift über die 104. Sitzung des Ausschusses für innere Verwaltung am 10. Januar 1990, S. 15; 108. Plenarsitzung am 9. März 1990, Plenarprot. S. 10041 f. [Bericht des Abgeordneten Rehkopf], S. 10048 [Abgeordneter Glogowsky]).
Damit mangelt es für die gesetzgeberische Abwägung bereits an einer auf eigener Vergewisserung des Gesetzgebers beruhenden verläßlichen Tatsachengrundlage.
b) Unabhängig hiervon ergeben sich aus der Begründung des Gesetzgebers für seine Rück-Neugliederungsmaßnahmen und aus den übrigen Materialien des Gesetzes weitere Fehlbewertungen mit der Folge, daß die von dem eine Rück-Neugliederung anstrebenden Gesetzgeber zu fordernde Abwägung gegenläufiger Belange den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt:
aa) Im Falle der Beschwerdeführerin zu 1. wird in der Begründung des Gesetzentwurfs (LTDrs. 11/4796, S. 10) als eine der Ursachen für die Unzufriedenheit der Bevölkerung mit dem Ergebnis der Neugliederung angeführt, daß die früheren Gemeinden Vörden, Hörsten und Hinnenkamp aus Gründen ihrer historisch gewachsenen Zugehörigkeit zum (hannoverschen) Landkreis Osnabrück eine Eingemeindung in das zum (oldenburgischen) Landkreis Vechta gehörende Neuenkirchen unter gleichzeitiger Zuordnung der neuen Gemeinde zum Landkreis Vechta von Anfang an entschieden abgelehnt hätten. Auch aus dieser verschiedenen Zuordnung erkläre sich der anhaltende Widerstand gegen die Gebietsreform. Gleichwohl hat der Gesetzgeber für die aus den genannten früheren Gemeinden neuzubildende Gemeinde Vörden aus raumordnerischen Gründen die Zuordnung zum Landkreis Vechta vorgesehen (a.a.O. S. 11). Eine solche Regelung, die einen wesentlichen Grund dafür, daß ein erneuter Eingriff in den Gebietsbestand der Beschwerdeführerin zu 1. für notwendig erachtet wurde, letztlich nicht ausräumt, hätte der sorgfältigen Abwägung mit den entgegenstehenden Belangen des Bestandsschutzes unter den Gesichtspunkten der Geeignetheit und Erforderlichkeit bedurft. Das ist hier nicht geschehen.
bb) Im Falle der Beschwerdeführerin zu 3. ist im Gesetzgebungsverfahren nach der Einbringung des Entwurfs vom 5. Januar 1990 nicht nur die Bestimmung der genauen Gebietsabgrenzung zwischen Papenburg und der neuzuschaffenden Stadt Aschendorf geändert und einer späteren endgültigen Festlegung nach Maßgabe des § 7 Abs. 3 des Gesetzes vom 28. März 1990 vorbehalten worden. Gegenstand der Erörterung im Gesetzgebungsverfahren war auch die Zuordnung der durch § 12 des Neugliederungsgesetzes vom 20. November 1972 (GVBl. S. 479) ebenfalls nach Papenburg eingemeindeten, zuvor mit Aschendorf in einer Samtgemeinde funktional verbundenen früheren Gemeinden Herbrum, Nenndorf und Tunxdorf (vgl. LTDrs. 7/1300, S. 103). Während der Beratung des angegriffenen Gesetzes im Ausschuß für innere Verwaltung wurde darauf hingewiesen, daß die drei genannten, von der Rück-Neugliederung nicht erfaßten früheren Gemeinden auf Aschendorf ausgerichtet seien; es sei deshalb zu fragen, ob der im Gesetzentwurf angelegte Zuschnitt der beiden zukünftigen Gemeinden Papenburg und Aschendorf wirklich gewollt sei oder nicht Anlaß für weitere Unzufriedenheiten sein könne (vgl. Niedersächsischer Landtag, 11. WP., Niederschrift über die 108. Sitzung des Ausschusses für innere Verwaltung am 14. Februar 1990, S. 20 f.; Niederschrift über die 160. Sitzung des Ausschusses für Rechts- und Verfassungsfragen am 22. Februar 1990, S. 17). Von einer Einbeziehung des damit aufgeworfenen Problems in das laufende Gesetzgebungsverfahren wurde indes aus Zeitgründen Abstand genommen, weil Vertreter aus diesen Ortsteilen nicht angehört worden seien und der Bevölkerungswille hier nicht abschließend habe ermittelt werden können (vgl. Niedersächsischer Landtag, 11. WP., Niederschrift über die 112. Sitzung des Ausschusses für innere Verwaltung am 27. Februar 1990, S. 10, 18; 108. Plenarsitzung am 9. März 1990, Plenarprot. S. 10042). Es liegt auf der Hand, daß auch schon aus diesem Grunde die in § 1 des angegriffenen Gesetzes angeordnete Rück-Neugliederung einer selbständigen Stadt Aschendorf nicht das Ergebnis einer fehlerfreien Abwägung aller für und gegen die gesetzgeberische Maßnahme sprechenden Belange sein und deshalb nicht dem öffentlichen Wohl entsprechen kann.
D.
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG. Da der als unzulässig verworfene Teil der Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 3. von untergeordneter Bedeutung ist, sind auch ihr die notwendigen Auslagen in vollem Umfang zu erstatten (vgl. BVerfGE 32, 1 [39]).
Mahrenholz, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer