BVerfGE 81, 363 - 'Beamtenbaby'
Bundesverfassungsgericht
Beschluß
22. März 1990
1. a) Art. 33 Abs. 5 GG, der auch im Zusammenhang mit Art. 6 GG und dem Sozialstaatsprinzip der Verfassung auszulegen ist, verlangt, daß in der Lebenswirklichkeit die Beamten sich für ihre Familie ohne Rücksicht auf deren Größe "annähernd das gleiche leisten" können (Bestätigung von BVerfGE 44, 249).
b) Der Besoldungsgesetzgeber hat dafür Sorge zu tragen, daß der Beamte mit mehreren Kindern neben den Grundbedürfnissen seiner Familie das Minimum an "Lebenskomfort" befriedigen kann, das sich unter den wirtschaftlichen Bedingungen der Gegenwart als angemessen herausgebildet hat. Allerdings wird er dies bei zunehmender Vergrößerung seiner Familie nur auf bescheidenere Art und Weise verwirklichen können.
2. Die Alimentation des Beamten ist der Sache nach die Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln.  Eine verfassungsrechtlich gebotene Besoldungskorrektur braucht sich daher grundsätzlich nur auf denjenigen Zeitraum zu erstrecken, der mit dem Haushaltsjahr beginnt, in dem die Verfassungswidrigkeit der bisherigen Regelung verfassungsgerichtlich festgestellt worden ist.
Beschluß
des Zweiten Senats vom 22. März 1990
– 2 BvL 1/86 –
in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Artikel I § 1 Nummer 8 in Verbindung mit Anlage 2, Artikel VIII § 4 Absatz 1 des Siebenten Gesetzes über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern (Siebentes Bundesbesoldungserhöhungsgesetz) vom 20. März 1979 (BGBl. I S. 357), soweit sie die Ortszuschläge der Stufen 5 und höher betreffen – Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. November 1985 (2 C 14.83) -.
Entscheidungsformel:
Artikel I § 1 Nummer 8 in Verbindung mit Anlage 2 sowie Artikel VIII § 4 Absatz 1 des Siebenten Gesetzes über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern (Siebentes Bundesbesoldungserhöhungsgesetz) vom 20. März 1979 (Bundesgesetzbl I S 357) sind mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes nicht vereinbar, soweit der Gesetzgeber es unterlassen hat, die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile bei verheirateten Beamten der Besoldungsgruppe A 11 mit mehr als zwei Kindern vom 1. Januar 1977 an in einer dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation entsprechenden Höhe festzusetzen.
Gründe:
A.
Gegenstand der Vorlage ist die Vereinbarkeit des Artikels I § 1 Nummer 8 in Verbindung mit Anlage 2 sowie des Artikels VIII § 4 Absatz 1 des Siebenten Gesetzes über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern (Siebentes Bundesbesoldungserhöhungsgesetz) vom 20. März 1979 (BGBl. I S. 357) – 7. BBesErhG – mit dem Grundgesetz, soweit die Ortszuschläge der Stufen 5 und höher betroffen sind. Mit der zur Prüfung gestellten Regelung wollte der Gesetzgeber den Vorgaben des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1 977 (BVerfGE 44, 249) Rechnung tragen und den Beamten, die Ortszuschläge der Stufen 5 und höher erhalten, die amtsangemessene Alimentation sichern.
I.
1. Das Siebente Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716 – 7. BBÄndG -) änderte die kinderbezogenen Bestandteile der Dienstbezüge mit Wirkung vom 1. Januar 1975 und beseitigte sie zum Teil. Der Kinderzuschlag wurde gestrichen. Seit dem 1. Januar 1975 nahmen die Personen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst-, Amts- oder Ausbildungsverhältnis standen oder Versorgungsbezüge nach beamten- oder sozialrechtlichen Vorschriften erhielten, an dem allgemeinen Familienlastenausgleich teil. Sie erhielten nach Maßgabe des Bundeskindergeldgesetzes – BKGG – (vgl. §§ 1, 45 BKGG in der Fassung des Art. 2 Nr. 1 und Nr. 24 des Gesetzes zur Reform der Einkommensteuer, des Familienlastenausgleichs und der Sparförderung – Einkommensteuerreformgesetz – vom 5. August 1974 [BGBl. I S. 1769], in der Fassung des Art. 44 Nr. 2 des Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur – Haushaltsstrukturgesetz – vom 18. Dezember 1975 [BGBl. I S. 3091]) Kindergeld, das steuerfrei ist (§ 3 Nr. 24 EStG 1975 in der Fassung vom 5. September 1974 [BGBl. I S. 2165]). Der Ortszuschlag richtete sich weiterhin nach den Familienverhältnissen des Beamten, für die der Kinderbegriff des Bundeskindergeldgesetzes übernommen wurde.
Auf Verfassungsbeschwerden hin, die gegen diese Regelungen erhoben worden waren, entschied das Bundesverfassungsgericht – Zweiter Senat – mit Beschluß vom 30. März 1977 (BVerfGE 44, 249):
Der Gesetzgeber hat dadurch die Beschwerdeführer zu 1) bis 8) in ihrem Recht auf amtsangemessene Alimentierung und die Beschwerdeführer zu 9) bis 14) in ihrem Recht auf angemessene Besoldung verletzt (Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes), daß er es unterlassen hat, bei der Besoldungsneuregelung der Zahl der Kinder ausreichend Rechnung zu tragen.
In den Gründen wurde ausgeführt, zumindest die Dienstbezüge der Beamten mit mehr als zwei Kindern in allen Besoldungsordnungen und -gruppen gewährleisteten diesen Beamten nicht mehr ein auch nur annähernd gleiches Lebensniveau wie ihren nicht durch die Kosten des Unterhalts und der Schul- und Berufsausbildung der Kinder belasteten Kollegen in vergleichbaren Ämtern. Jedenfalls vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716) an seien ihre Gehälter eindeutig unangemessen gewesen.
2. Der Bundesgesetzgeber zog mit dem den Gegenstand der Vorlage bildenden Siebenten Bundesbesoldungserhöhungsgesetz Folgerungen aus dieser im Juli 1977 veröffentlichten Entscheidung:
a) Die Bundesregierung legte im September 1978 den Entwurf eines Siebenten Gesetzes über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern (7. BBesErhG) dem Bundestag vor (BTDrucks. 8/2075). Mit diesem Entwurf sollten neben der Anpassung der Bezüge an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse die Folgerungen aus dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1977 (BVerfGE 44, 249) gezogen werden. Demgemäß sah der Entwurf vor, mit Wirkung vom 1. März 1978 neben einer Steigerung der Grundgehaltssätze um 4,5 v. H. und der Sätze des Ortszuschlags in den Stufen 1 bis 4 um 3,5 v. H.; den kinderbezogenen Teil in den Stufen 5 und höher des Ortszuschlags im Vergleich zur vorangegangenen Regelung im Sechsten Bundesbesoldungserhöhungsgesetz für
– das dritte Kind von 37,75 DM auf 90 DM,
– das vierte und fünfte Kind von je 71,55 DM auf 110 DM und
– das sechste und jedes weitere Kind von 89,12 DM auf 110 DM
ansteigen zu lassen (Art. 1 § 1 Nr. 8 – Anlage 2 -).
Damit war in jeder Stufe des Ortszuschlags ein einheitlicher kinderbezogener Bruttoanteil vorgesehen. Hinzu kam das ab 1. Januar 1978 vom dritten Kind an 150 DM betragende Kindergeld. Die amtliche Begründung führt aus, die Regelung im Ortszuschlag erfolge entsprechend dem Hinweis des Bundesverfassungsgerichts, daß die von Verfassungs wegen geforderten Verbesserungen für die kinderreichen Beamtenfamilien nicht notwendigerweise zu Mehrkosten führen müßten. Sie bleibe insofern kostenneutral, als die hierfür erforderlichen Mittel durch eine Beschränkung der Erhöhung des Ortszuschlags in den Stufen 1 bis 4 um nur 3,5 v. H. aufgebracht würden.
Nach Art. VI § 2 dieses Regierungsentwurfs sollten die Empfänger von Dienstbezügen mit Ortszuschlag nach Stufe 5 und höher daneben einen einmaligen Sonderbetrag nach Maßgabe der folgenden Regelung erhalten:
§ 2 Einmaliger Sonderbetrag
(1) Empfänger von Dienstbezügen (§ 1 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes), die in der Zeit vom 1. August 1977 bis 28. Februar 1978 Ortszuschlag nach Stufe 5 oder einer höheren Stufe oder entsprechende Unterschiedsbeträge nach § 40 Abs. 6 des Bundesbesoldungsgesetzes erhalten haben, erhalten einen einmaligen Sonderbetrag. Dieser beträgt für jeden Monat, in dem Ortszuschlag nach Stufe 5 oder ein entsprechender Unterschiedsbetrag gezahlt wurde, 30 DM. Für jede der folgenden Stufen oder jeden entsprechenden Unterschiedsbetrag erhöht er sich um 20 DM. § 6 und § 40 Abs. 6 Satz 3 des Bundesbesoldungsgesetzes gelten entsprechend.
(2) ...
Zu Art. VI § 2 merkte die Begründung an, es handele sich um eine pauschalierende Regelung, die zur Wahrung der Kostenneutralität hinsichtlich der Monatsbeträge unter den Beträgen bleibe, die ab 1. März 1978 für das dritte und jedes weitere Kind zusätzlich im Ortszuschlag gezahlt würden. Die Vorschrift ziehe aber Folgerungen aus dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1977 für die Zeit seit Bekanntwerden des Beschlusses (1. August 1977) bis Ende Februar 1978.
Am 5. Juli 1978 beschloß die Bundesregierung, einer Anregung des Bundesrates folgend, in allen Tarifklassen die Sätze des Ortszuschlags der Stufen 1 bis 4 abweichend vom ersten Gesetzesentwurf um 4,5 v.H. anzuheben und es im übrigen in den Stufen 5 und höher bei den vorgesehenen Folgerungen aus dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts zu belassen.
In ihrer Gegenäußerung zu der Stellungnahme des Bundesrates führte die Bundesregierung weiter aus, die vorgeschlagenen neuen Sätze des Ortszuschlags stünden unter dem Vorbehalt der bevorstehenden Änderung des Bundeskindergeldgesetzes (vgl. BTDrucks. 8/2075, S. 26). Die Bundesregierung habe am 28. Juli 1978 beschlossen, das Kindergeld für das dritte und jedes weitere Kind ab 1. Januar 1979 um 45 DM auf 195 DM im Monat zu erhöhen (§ 10 BKGG in der Fassung des 8. Gesetzes zur Änderung des BKGG vom 14. November 1978 [BGBl. I S. 1757] sah vor: 1. Kind 50 DM; 2. Kind 80 DM; 3. und jedes weitere Kind 195 DM; mit Art. 14 StÄndG 1979 vom 30. November 1978 (BGBl. I S. 1849) wurde der letztgenannte Betrag auf 200 DM festgesetzt). Die Bundesregierung habe weiter beschlossen, daß das Siebente Bundesbesoldungserhöhungsgesetz insoweit nur für die Zeit bis zum 31. Dezember 1978 Auswirkungen haben könne. Vom 1. Januar 1979 an wären danach die kinderbezogenen Anteile des Ortszuschlags ab Stufe 5 wieder auf die Beträge zu senken, die einer Anhebung um 4, 5 v.H. entsprächen. Die Ortszuschlagsanteile wären demnach – wieder – abzusenken in Stufe 5 von 90 DM auf 39,45 DM, in den Stufen 6 und 7 von je 110 DM auf 74,77 DM und in den Stufen 8 ff. von 110 DM auf 93,13 DM.
Beschlußempfehlung und Bericht des federführenden Innenausschusses (BTDrucks. 8/2240) befürworteten den Regierungsentwurf in der zuletzt dargestellten Fassung, allerdings solle Art. VI § 2 des Entwurfs, betreffend den einmaligen Sonderbetrag, ersatzlos entfallen. In dieser Fassung wurde die Ortszuschlagsregelung vom Gesetzgeber beschlossen.
Die zweite und dritte Beratung des Gesetzes erfolgte am 30. November 1978 (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 8. Wp., 120. Sitzung, StenBer. S. 9271  bis 9280 ). Der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister des Innern führte in seiner Stellungnahme u.a. aus (a.a.O., S. 9278 [D f.]), einer der schwierigsten Punkte sei die korrekte Erfüllung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts zur familiengerechten Besoldung gewesen. Die Bundesregierung sei sich dabei eines gewissen, wenn auch geringen, verfassungsrechtlichen Risikos bewußt. Sie gehe aber davon aus, daß der Gesetzentwurf das finanziell und politisch zur Zeit Mögliche vorsehe.
b) Die Neuregelung trat rückwirkend zum 1. März 1978 in Kraft. Die maßgeblichen Vorschriften lauten:
Artikel I
Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern
§ 1
Das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung des Artikels I des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. Januar 1979 (BGBl. I S. 49), wird wie folgt geändert:
...
8. an die Stelle der Sätze des Ortszuschlages in der Anlage V treten die Sätze in der Anlage 2 dieses Gesetzes.
Artikel VIII
Übergangs- und Schlußvorschriften
§ 4 Inkrafttreten
(1) Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom 1. März 1978 in Kraft, soweit nichts anderes bestimmt ist. ...
Seitdem ist der besoldungsrechtliche Ortszuschlag regelmäßig im Rahmen der Besoldungsanpassung nach § 14 BBesG angehoben worden.
II.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens stand bis 1985 als Steueramtmann im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen, seither befindet er sich im Ruhestand. Er hat fünf in den Jahren 1958 bis 1966 geborene Kinder. Die ihm gewährte Besoldung hielt er im Hinblick auf die Kinderzahl für unangemessen; seine Dienstbezüge beruhten auf einer Besoldungsrechtslage, die auch nach der zum 1. März 1978 vorgenommenen Gesetzesänderung nicht verfassungsgemäß sei. Für den Zeitraum ab Juli 1976 legte er gegen die ihm von dem Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen erteilten Mitteilungen über Dienstbezüge Widerspruch ein; nach erfolglosen Vorverfahren erhob er – erstmals im Jahr 1978 – mehrere beim Verwaltungsgericht Köln und beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen erfolglos gebliebene Klagen. Diese erfaßten nach dem Stand der letzten Tatsacheninstanz den Besoldungszeitraum bis zum 31. Januar 1981.
Auf die Revision des Klägers in einem dieser Verfahren hat das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren gemäß Art. 100 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
ob Art. I § 1 Nr. 8 in Verbindung mit Anlage 2, Art. VIII § 4 Abs 1 des 7. BBesErhG, soweit die Ortszuschläge der Stufen 5 und höher betroffen sind, mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
Über die sachliche Begründetheit des zulässigen Antrags auf Feststellung, daß die angefochtenen Besoldungsfestsetzungen verfassungswidrig seien, könne das vorlegende Gericht nicht abschließend entscheiden. Sei die Vorlagefrage zu bejahen, so sei der Feststellungsantrag abzuweisen. Seien die genannten Bestimmungen dagegen verfassungswidrig, so sei nach einer dementsprechenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts das Verfahren bis zu der gebotenen Neuregelung durch den Gesetzgeber auszusetzen; auch dies sei im Sinne der Entscheidungserheblichkeit gemäß Art. 100 Abs. 1 GG eine andere Entscheidung als im Falle der Gültigkeit des Gesetzes.
Das Bundesverwaltungsgericht halte die besoldungsgesetzlichen Vorschriften, die der Beurteilung des Klagebegehrens zugrundezulegen seien, für unvereinbar mit dem Grundgesetz:
1. Sie verletzten Art. 33 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und das Rechtsstaatsprinzip dadurch, daß gemäß Art. VIII § 4 Abs. 1 des 7. BBesErhG eine Erhöhung der genannten Ortszuschläge erst ab 1. März 1978 wirksam geworden sei. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit in dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1977 habe ebenso wie die Nichtigerklärung einer Vorschrift die Wirkung, daß vom Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts an die Norm, soweit sich das aus der Entscheidung ergebe, nicht mehr angewendet werden dürfe. Für den Gesetzgeber begründe eine solche Entscheidung mindestens für die Zukunft die Pflicht zur Herstellung einer der Verfassung entsprechenden Gesetzeslage. Werde eine Norm wegen eines Verstoßes gegen Art 3 Abs 1 GG für verfassungswidrig erklärt, sei der Gesetzgeber aber weiter gehalten, den Anforderungen dieses Grundrechts auch für die seiner Entscheidung vorangehende Zeit gerecht zu werden und auch insoweit eine den Grundsätzen des allgemeinen Gleichheitssatzes entsprechende Regelung zu erlassen. Das sei hier nicht geschehen. Trotz der Feststellungen im Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1977, daß die gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßende eindeutige Unangemessenheit der Bezüge der Beamten mit drei oder mehr Kindern und ihre erhebliche Benachteiligung im Vergleich zu Kollegen in vergleichbaren Ämtern mit weniger Kindern seit längerer Zeit bestehe, sei für den Zeitraum vor dem 1. März 1978 jegliche zusätzliche Leistung für kinderreiche Beamte zum Ausgleich der ihnen obliegenden Unterhaltslasten unterblieben.
2. Ausgehend von einem Vergleich der Nettoeinkommen sei bei der Bemessung der Bezüge gemäß Art. 33 Abs. 5 GG, der im Zusammenhang mit den in Art. 6 GG und im Sozialstaatsprinzip enthaltenen Wertentscheidungen der Verfassung zu sehen sei, der Größe der Familie in der Weise Rechnung zu tragen, daß jedenfalls in der Lebenswirklichkeit die Beamten ohne Rücksicht auf die Größe ihrer Familie ungefähr das gleiche Lebensniveau erreichten. Das Prinzip amtsangemessener Alimentation verlange demnach bei der Beamtenfamilie mit drei und mehr unterhaltsberechtigten Kindern zusätzliche Leistungen, um die Auszehrung der "familienneutralen" allgemeinen Gehaltsbestandteile zu verhindern. Diesem verfassungsrechtlichen Maßstab entsprächen die ab 1. März 1978 geltenden Vorschriften über die Höhe des Ortszuschlags der Stufen 5 und höher nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen sowie ausweislich der Materialien zum Siebenten Bundesbesoldungserhöhungsgesetz eindeutig nicht; sie blieben noch hinter den Vorschlägen der Besoldungskommission Bund/Länder in ihrem Bericht vom 22. November 1977 (Unterhaltsbedarf eines Kindes von seinerzeit monatlich 285 DM netto) zurück. Bei der zum 1. Januar 1979 getroffenen Regelung sei es auch in der Folgezeit – übrigens auch in dem den Klageantrag überschreitenden Zeitraum ab 1. Februar 1981 – verblieben. Nur die damals (wieder) verminderten kinderbezogenen Anteile im Ortszuschlag der Stufen 5 und höher seien mithin, abgesehen von den Anhebungen des Kindergeldes, Gegenstand der allgemeinen Besoldungsanpassungen gewesen. Die erhebliche Unterschreitung der von der Besoldungskommission Bund/Länder errechneten Bruttosteigerungsbeträge sei in der Begründung des Gesetzentwurfes der Bundesregierung nicht erläutert worden. Danach seien Beamte mit drei und mehr Kindern auch nach dem 1. März 1978 noch immer gezwungen, zur Deckung des notwendigen Unterhaltsbedarfs der Kinder in einem Ausmaß auf familienneutrale Gehaltsbestandteile zurückzugreifen, daß es zu einer Auszehrung dieser Gehaltsbestandteile komme und die Familie wegen der größeren Kinderzahl deutlich bescheidener leben müsse.
Zudem seien die zusätzlichen Leistungen für das dritte und jedes weitere Kind nicht nach dem dem Beamten jeweils verliehenen Amt und hieran anknüpfend nach Besoldungsgruppen gestaffelt, sie würden vielmehr allen Beamten in gleicher Höhe gewährt. Diese Nivellierungstendenz sei ebenfalls mit dem Gebot der amtsangemessenen Alimentation nicht vereinbar. Der Unterhaltsbedarf der Kinder sei abhängig von der Lebensstellung des Beamten. Dem trage die Gewährung eines in allen Tarifklassen (Besoldungsgruppen) einheitlichen Bruttosteigerungsbetrages nicht ausreichend Rechnung. Dieser Verstoß werde vollends deutlich, seitdem aufgrund der Haushaltsbegleitgesetze 1983 und 1984 das Kindergeld einkommensabhängig auf bestimmte Sockelbeträge zurückgeführt werde.
III.
Zu dem Vorlagebeschluß haben sich namens der Bundesregierung der Bundesminister des Innern, für das Land Nordrhein-Westfalen das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen sowie der Kläger des Ausgangsverfahrens geäußert.
1. Der Bundesminister des Innern führt aus, das Bundesverfassungsgericht habe in der Entscheidung vom 30. März 1977 eine Vielzahl unterschiedlich strukturierter Bedarfsmaßstäbe dafür aufgezeigt, wie die wirtschaftliche Belastung aus der Verpflichtung zur Unterhaltsgewährung, Erziehung und Betreuung von Kindern zu veranschlagen sei. Die Besoldungskommission Bund/Länder habe dementsprechend die statistisch ermittelten Ausbildungskosten, die Unterhaltsrichtsätze des Bundesausbildungsförderungsgesetzes, Versorgungsbezüge für Waisen, Sozialhilfesätze, Unterhaltssätze im Familienrecht und den Regelunterhalt für nichteheliche Kinder untersucht. Da es sich um komplizierte Berechnungen handele, habe der Gesetzgeber im Rahmen seines weiten Beurteilungsspielraums zu dem Mittel der Pauschalierung und Typisierung greifen dürfen. Der Gesetzentwurf habe das "finanziell und politisch zur Zeit Mögliche" vorgesehen (a.a.O., S. 9278 [D] bis 9279 ). Gesetz geworden sei eine einheitliche Bruttolösung mit gestaffelten Beträgen im Ortszuschlag. Die Bundesregierung habe aus beamten- und sozialpolitischen Gründen eine Nettolösung, d.h. die Gewährung von unterschiedlich hohen Bruttobeträgen unter Berücksichtigung der Steuerprogression mit – unter Einbeziehung des steuerfreien Kindergeldes – einheitlichen bedarfsdeckenden Nettobeträgen, für nicht durchführbar und parlamentarisch nicht durchsetzbar angesehen. Die Kindergelderhöhung um 45 DM (von 150 DM) auf ursprünglich 195 DM monatlich durch das Achte Gesetz zur Änderung des Bundeskindergeldgesetzes vom 14. November 1978 (BGBl. I S. 1757) habe die Reduzierung beim Ortszuschlag für das dritte Kind um brutto 50,55 DM voll ausgeglichen; die weitere Kindergeldanhebung auf 200 DM durch Art. 14 StÄndG 1 979 vom 30. November 1978 (BGBl. I S. 1849) habe zu einem Mehrbetrag geführt. Die Erhöhung des steuerfreien Kindergeldes um 50 DM sei in der Regel günstiger als die bis zum 31. Dezember 1978 getroffene besondere Lösung im Ortszuschlag für Beamte gewesen, da die Verbesserung im Ortszuschlag steuerpflichtig gewesen sei. Bei Familien mit vier und mehr Kindern habe die Erhöhung des Kindergeldes zusätzliche Verbesserungen gewährt, denn sie sei nur teilweise angerechnet worden.
Der Bundesminister des Innern ist aufgrund seiner Berechnungen der Nettobezüge des Klägers im Ausgangsverfahren, die die allgemeinen steuerlichen Be- und Entlastungen, Ausbildungsfreibeträge und Kinderbetreuungskosten berücksichtigen, zu dem Ergebnis gekommen, für den Kläger seien im Vergleich zur Lage Ende 1976 wesentliche Gehaltsverbesserungen im Entscheidungszeitraum festzustellen, nämlich ein Zuwachs von 38,4 v.H. (März 1978) bis 69,0 v.H. (Januar 1981). Die Frage nach der angemessenen Alimentierung des Klägers könne im übrigen nur anhand eines Vergleichs des mutmaßlichen Nettoeinkommens (Steueramtmann in Besoldungsgruppe A 11) mit dem ranggleicher Kollegen, die keine oder nur ein bis zwei Kinder hätten, beurteilt werden. Die Nettomehrbeträge seien insbesondere bei einer auch am politisch und finanziell Möglichen orientierten Würdigung ausreichend gewesen, um dem Kläger ein annähernd gleiches Lebensniveau zu gewährleisten.
2. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein- Westfalen weist ergänzend zu der Stellungnahme des Bundesministers des Innern auf den Gesichtspunkt hin, bei der Prüfung, ob die dem Kläger gewährte Besoldung im Nettovergleich eine angemessene, der Größe seiner Familie gerecht werdende Alimentierung darstelle, seien nicht nur die Bezüge ranggleicher Beamter mit geringerer Kinderzahl sondern auch die Einkommensverhältnisse der außerhalb des öffentlichen Dienstes Erwerbstätigen mit fünf Kindern heranzuziehen.
3. Der Kläger im Ausgangsverfahren hebt unter Vorlage eines Sachverständigengutachtens, das Nettoeinkommen der jeweils mittleren Besoldungsgruppe der verschiedenen Laufbahnen berechnet und auswertet, insbesondere hervor, es habe sich an der vom Bundesverfassungsgericht 1977 getroffenen Feststellung, die jeweils geltenden Bestimmungen über die Dienstbezüge für die Zeit ab 1. Januar 1975 seien verfassungswidrig, bis heute nichts geändert. Die Neuregelung im Siebenten Bundesbesoldungserhöhungsgesetz hätte schon mit Wirkung ab 1. Januar 1975 erfolgen müssen. Sie bleibe weit hinter den Vorstellungen zurück, die in dem Bericht der Besoldungskommission Bund/Länder über Folgerungen aus dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1977 zur familiengerechten Besoldung vom 22. November 1977 enthalten gewesen seien. Von der nach diesem Bericht für das dritte und jedes weitere Kind vorgesehenen Zahlung eines durchschnittlichen Nettobetrages von 285 DM seien Regierungsentwurf und Gesetz erheblich nach unten abgewichen.
Das Gesetz sei ferner insoweit mit dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1977 nicht vereinbar, als es mit Wirkung ab 1. Januar 1979 den zuvor geltenden erhöhten Ortszuschlag zurückgenommen und durch die Erhöhung des Kindergeldes ersetzt habe. Der ab 1. Januar 1979 geltende Austausch der kinderbezogenen Anteile im Ortszuschlag, die in die laufenden linearen Erhöhungen einbezogen seien (§ 14 BBesG), mit der Sozialleistung ,Kindergeld", das nicht in die laufenden linearen Erhöhungen einbezogen werde, sei offensichtlich verfassungswidrig.
B.
Die Vorlage ist zulässig, bedarf jedoch der Präzisierung.
Das Bundesverfassungsgericht hat die zur Prüfung gestellten Normen im Hinblick auf den konkreten Ausgangsfall zu überprüfen. Er gibt nur Anlaß, die amtsangemessene Alimentierung der Beamten der Besoldungsgruppe A 11 mit mehr als zwei Kindern verfassungsrechtlich zu untersuchen. Es kommt also für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens nicht darauf an, wie die familienbezogenen Besoldungsbestandteile in anderen Besoldungsgruppen zu beurteilen sind.
Zur Klarstellung ist weiter darauf hinzuweisen, daß der dargestellte Sachverhalt in Verbindung mit dem Klageantrag es nur erfordert, mögliche Konsequenzen einer vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Unvereinbarkeit des Siebenten Bundesbesoldungserhöhungsgesetzes mit dem Grundgesetz für den Zeitraum bis zum 31. Januar 1981 zu untersuchen. Die Besoldungsrechtslage nach dem 31. Januar 1981 ist nicht entscheidungserheblich. Eine Erweiterung der Vorlagefrage auf die Folgeregelungen ist dem Bundesverfassungsgericht nicht eröffnet, selbst wenn die Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung vorgelegten Vorschriften nicht ohne Folgen für spätere Regelungen bleibt.
Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung ist demnach die Frage, ob Art. I § 1 Nr. 8 i.V.m. Anlage 2 sowie Art. VIII § 4 Abs. 1 des 7. BBesErhG, soweit sie in den Besoldungsgruppen des gehobenen Dienstes, insbesondere A 11, die Ortszuschläge der Tarifgruppe I c der Stufen 5 und höher betreffen, mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
C. – I.
Zu den hergebrachten und vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehört das Alimentationsprinzip. Es verpflichtet den Dienstherrn, dem Beamten und seiner Familie amtsangemessenen Unterhalt zu leisten (vgl. zuletzt BVerfGE 76, 256 [298]; st. Rspr.). Bei der Konkretisierung dieser Verpflichtung beläßt Art. 33 Abs. 5 GG dem Besoldungsgesetzgeber allerdings einen weiten Entscheidungsspielraum, sei es hinsichtlich der Struktur der Besoldungsordnung und des Beamtengehalts, sei es hinsichtlich der Höhe der jeweils angemessenen Besoldung. Ob die Dienstbezüge des Beamten einschließlich der Alters- und Hinterbliebenenversorgung amtsangemessen sind, beurteilt sich nach dem Nettoeinkommen. Daher steht es dem Gesetzgeber frei, das von der Verfassung vorgegebene Ziel durch eine entsprechende Bemessung der Bruttobezüge oder dadurch zu erreichen, daß er die Beamten an einem allgemein gewährten Kindergeld teilhaben läßt, steuerrechtlich die durch den Kindesunterhalt verminderte Leistungsfähigkeit beachtet oder diese Möglichkeiten miteinander verbindet. Die Gewährung eines allgemeinen Kindergeldes ist Bestandteil eines gesetzlichen Leistungsprogramms, das für alle Unterhaltspflichtigen – und nicht nur für die Beamten – familienbedingte Mehrbelastungen verringern soll. Eine familiengerechte Ausgestaltung des Steuerrechts ist ohnehin verfassungsrechtlich geboten (vgl. BVerfGE 61, 319 [343 f.]; 66, 214 [222 f.]; 68, 143 [152 f.]).
An den zu alledem in dem Beschluß vom 30. März 1977 (BVerfGE 44, 249) angestellten Erwägungen hält der Senat fest. Zu ihrer Ergänzung und Verdeutlichung ist im Blick auf die den Gegenstand der Vorlage bildende Regelung auszuführen:
1. Art. 33 Abs. 5 GG, der auch im Zusammenhang mit Art. 6 GG und dem Sozialstaatsprinzip der Verfassung auszulegen ist, verlangt, daß in der Lebenswirklichkeit die Beamten sich für ihre Familie ohne Rücksicht auf deren Größe "annähernd das gleiche leisten" können (vgl. BVerfGE 44, 249 [267, 273 f.]). Der Besoldungsgesetzgeber hat also dafür Sorge zu tragen, daß der Beamte mit mehreren Kindern neben den Grundbedürfnissen seiner Familie das Minimum an "Lebenskomfort" befriedigen kann, das sich unter den wirtschaftlichen Bedingungen der jeweiligen Gegenwart als angemessen herausgebildet und für das der Senat im Beschluß vom 30. März 1977 Beispiele angeführt hat (a.a.O., S. 266). Allerdings wird der Beamte dies bei zunehmender Vergrößerung seiner Familie nur auf bescheidenere Art und Weise verwirklichen können. Der Gesetzgeber darf auch in Rechnung stellen, daß die Kosten des Unterhalts eines Kindes innerhalb einer Familie geringer sind als die für eine Versorgung außerhalb des Familienverbandes anfallenden und daß die Kosten für den Unterhalt einer Familie nicht mit jeder Vergrößerung um ein Kind um den gleichen Betrag wachsen (vgl. a.a.O., S. 267).
2. Der Senat ist in seinem Beschluß vom 30. März 1977 davon ausgegangen, daß die Einkommensverhältnisse der Beamtenfamilie mit einem oder zwei Kindern in allen Stufen der Besoldungsordnung zum damaligen Zeitpunkt im wesentlichen amtsangemessen waren (vgl. BVerfGE 44, 249 [272 f.]). Dem lag die Annahme zugrunde, der Besoldungsgesetzgeber habe das Beamtengehalt in seinen familienneutralen Bestandteilen von vornherein grundsätzlich so bemessen, daß – vor allem auch im Blick darauf, daß der Beurteilung der Amtsangemessenheit das Nettoeinkommen des Beamten zugrundezulegen ist – überwiegend davon eine bis zu vierköpfige Familie amtsangemessen unterhalten werden kann. Diese Entscheidung des Gesetzgebers ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, mag sie auch zur Folge haben, daß der (noch) unverheiratete und der verheiratete (noch) kinderlose Beamte sich auf diese Weise regelmäßig einen – teils deutlich großzügigeren Lebenszuschnitt leisten können als der Beamte mit einem oder mit zwei Kindern; denn diejenigen Zuschläge, einschließlich des Kindergeldes, um die sich die Bezüge des Beamten beim ersten und zweiten Kind erhöhen, sind nicht geeignet, den zusätzlichen Bedarf, der der Beamtenfamilie beim ersten und zweiten Kind erwächst, auch nur annähernd auszugleichen.
Daraus ergibt sich allerdings, daß die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile insoweit nur ergänzend hinzutreten, mithin erheblich unter den Beträgen bleiben, die von der Rechtsordnung als Regelsätze für den Kindesunterhalt als angemessen erachtet und veranschlagt werden. Wenn aber das Beamtengehalt so bemessen ist, daß davon nur der Unterhalt einer Familie mit einem oder zwei Kindern in amtsangemessener Weise bestritten werden kann, so folgt daraus zugleich, daß der bei größerer Kinderzahl entstehende Mehrbedarf durch zusätzliche Leistungen gedeckt werden muß, da nur auf diese Weise die Amtsangemessenheit des Familienunterhalts zu gewährleisten ist. Der Gesetzgeber überschreitet seinen Gestaltungsspielraum, wenn er es dem Beamten zumutet, auch für den Unterhalt seines dritten und weiterer Kinder auf die familienneutralen Bestandteile seines Gehalts auch insoweit zurückzugreifen, als es sich um die Deckung des Bedarfs handelt, wie er in den von der Rechtsordnung vorgesehenen Regelsätzen für den Kindesunterhalt als angemessen erachtet wird. Die damit verbundene, mit wachsender Kinderzahl fortschreitende Auszehrung der familienneutralen Gehaltsbestandteile ist nicht hinnehmbar, weil so dem Beamten mit mehreren Kindern der ihm zukommende, oben (zu 1.) näherhin umschriebene Lebenszuschnitt nicht zu gewährleisten ist.
3. Bei der Bemessung des zusätzlichen Bedarfs, der für das dritte und die weiteren Kinder des Beamten entsteht und vom Dienstherrn über die Alimentation der Zwei-Kinder-Familie hinaus zu decken ist, kann der Gesetzgeber, wie im Beschluß vom 30. März 1977 (BVerfGE 44, 249 [274]) dargelegt, von denjenigen Regelsätzen für den Kindesunterhalt ausgehen, die die Rechtsordnung zur Verfügung stellt. Allerdings sind diese Sätze auf die Befriedigung unterschiedlicher Bedürfnisse hin ausgerichtet. Ihre ungleiche Aussagekraft für die Höhe des dem Beamten von seinem Dienstherrn geschuldeten amtsangemessenen Unterhalts hat der Gesetzgeber in Rechnung zu stellen. So sind etwa Bedarfssätze, die an dem äußersten Mindestbedarf eines Kindes ausgerichtet sind, also insbesondere die Sozialhilfesätze, staatliche Hilfen zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung. Die Alimentation des Beamten und seiner Familie ist demgegenüber etwas qualitativ anderes (vgl. BVerfGE a.a.O., S. 264 f.). Diesen Unterschied muß die Bemessung der kinderbezogenen Bestandteile des Beamtengehalts deutlich werden lassen. Beispielsweise bieten die Unterhaltssätze für die ehelichen Kinder nach der sogenannten Düsseldorfer Tabelle einen Anhalt dafür, wie der auf jeden Fall durch zusätzliche Leistungen auszugleichende Unterhaltsbedarf eines Kindes zu bemessen ist, soll nicht die Amtsangemessenheit des Gehalts insgesamt unterschritten werden. Freilich ist hierbei wiederum zu berücksichtigen, daß in diesen Sätzen nicht etwa der gesamte Lebensbedarf des unterhaltsberechtigten Kindes veranschlagt wird. Auch die vom Statistischen Bundesamt errechneten Indices für die Lebenshaltung eines Kindes sind grundsätzlich eine geeignete Orientierungsgröße für die Höhe des auszugleichenden Bedarfs. Der Gesetzgeber darf also nicht in der Weise verfahren, daß er die verfügbaren Regelsätze addiert und deren arithmetisches Mittel seiner Regelung zugrundelegt. Vielmehr muß er diese Regelsätze nach Maßgabe ihrer Aussagekraft gewichten.
II.
Diesem Maßstab wurde die in Art. I § 1 Nr. 8 des 7. BBesErhG getroffene Regelung nicht gerecht. Zwar durfte der Besoldungsgesetzgeber, wie sich aus den Darlegungen zu I. 2. ergibt, davon ausgehen, daß das Gehalt eines verheirateten Beamten jedenfalls der Besoldungsgruppe A 11 mit zwei Kindern zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Siebenten Bundesbesoldungserhöhungsgesetzes amtsangemessen war. Auch ist es, wie sich aus dem Beschluß vom 30. März 1977 ergibt, von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber das Kindergeld als eine dem Beamten wie allen Bürgern zugewendete Sozialleistung auf die Höhe des vom Dienstherrn geschuldeten Lebensunterhalts "Unrechenbar" gestellt hat; die Besoldung der Beamten ist dadurch dem Gewährleistungsbereich des Art. 33 Abs. 5 GG nicht entzogen (vgl. BVerfGE 44, 249 [269 f.]; s.a. BVerfGE 76, 256 [319 f.]). Indessen blieben die vom Gesetz festgelegten familienbezogenen Gehaltsbestandteile vom dritten Kind an hinter den verfassungsrechtlichen Erfordernissen zurück. Die wirtschaftlichen Nachteile, die der kinderreichen Beamtenfamilie aus der zum 1. Januar 1975 wirksam gewordenen Neuregelung des Kindergeld- und Ortszuschlagsrechts einerseits und dem Fortfall des bis dahin gezahlten Kinderzuschlags sowie der steuerrechtlichen Kinderfreibeträge andererseits erwuchsen (die Entwicklung der Rechtslage ist dargestellt in BVerfGE 44, 249 [251 ff.]), wurden auch durch die den Gegenstand der Vorlage bildenden Vorschriften nicht hinreichend ausgeglichen. Das ergibt sich im einzelnen aus den folgenden Erwägungen:
1. a) Nach dem Bekanntwerden des Beschlusses des Senats vom 30. März 1977 (BVerfGE 44, 249) im Juli 1977 hatte der Bundesminister des Innern die Besoldungskommission Bund/Länder beauftragt, die aus der Entscheidung zu ziehenden Folgerungen darzulegen. Die Kommission ging dabei in der Weise vor, daß sie aus den vom Bundesverfassungsgericht in Bezug genommenen, von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellten globalen Maßstäben für den Unterhaltsbedarf eines Kindes (a.a.O., S. 274) einen Durchschnittswert errechnete, der – bezogen auf das Jahr 1977 – zwischen 280 und 290 DM lag. Sie schlug dementsprechend vor, als Bedarf im Besoldungsrecht für jedes Kind 285 DM netto monatlich zugrundezulegen (vgl. den Bericht der Besoldungskommission Bund/Länder über Folgerungen aus dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1977 zur familiengerechten Besoldung vom 22. November 1977, insbesondere S. 12 f.). Auf den so bestimmten Betrag wurden die im Ortszuschlag brutto bereits erbrachten Besoldungsleistungen ebenso angerechnet wie das steuerfreie Kindergeld. Um den einheitlichen Unterhaltsbedarf von 285 DM (einschließlich Kindergeld) in allen Einkommensgruppen netto im wesentlichen zu befriedigen, empfahl die Kommission weiterhin, die Ortszuschläge ab Stufe 5 brutto so zu erhöhen, daß die nach Abzug der kinderbezogenen Besoldungs- und Sozialleistungen von diesem Betrag verbleibenden Restbeträge den zugrundegelegten Bedarf deckten.
b) Die hier zur Prüfung gestellten Regelungen blieben hinter dem Vorschlag der Besoldungskommission noch zurück. Geht man von den jährlichen Bezügen aus, also vom Grundgehalt einschließlich der damals noch gewährten Dienstalterszulage, dem Ortszuschlag (Tarifklasse 1 c), dem Urlaubsgeld und der jährlichen Sonderzuwendung, so ergeben sich nach Abzug der Einkommensteuer (nach Maßgabe der Jahreslohnsteuertabelle) und der Kirchensteuer (unter Zugrundelegung eines Steuersatzes von 8 v.H.) einerseits und unter Hinzurechnung des Kindergeldes andererseits für einen Beamten der Besoldungsgruppe A 11, umgerechnet auf den Monat, die folgenden Nettobezüge:
Jahr: verh.,  1 K., 2 K., 3 K., 4 K., 5 K., 6 K., o.K.
1978: 2424,30; 2926,33; 3058,40; 3220,38; 3453,95; 3702,22; 3948,13; 4189,34
1979: 2575,41; 3069,28; 3170,87; 3385,98; 3643,35; 3928,96; 4212,44; 4497,42
Die Steigerungen betrugen also netto im Jahre 1978 für das dritte Kind 233,57 DM, für das vierte 248,27 DM, für das fünfte 245,91 DM und für das sechste 241,21 DM. Für das Jahr 1979 belaufen sich die entsprechenden Beträge auf 257,37 DM, 285,61 DM, 283,48 DM und 284,98 DM. Sie entsprachen damit zwar überwiegend den Vorschlägen der Besoldungskommission für das Jahr 1976; der Preisindex für die Lebenshaltung eines Vier-Personenhaushaltes mit mittlerem Einkommen war jedoch mittlerweile – ausgehend von der Basis 1976 = 100 – auf 110,2 Punkte gestiegen (vgl. Statistisches Jahrbuch 1980 für die Bundesrepublik Deutschland, S. 488).
In den Jahren 1980 und 1981 wurde der Ortszuschlag jeweils im Rahmen der Besoldungsanpassung nach § 14 BBesG angehoben.
2. Das Siebente Bundesbesoldungserhöhungsgesetz hatte damit zwar im Vergleich zu der im Beschluß vom 30. März 1977 als verfassungswidrig beanstandeten Rechtslage eine deutliche Verbesserung bewirkt. Daß diese gleichwohl dem unter I. entwickelten verfassungsrechtlichen Maßstab nicht genügte, hat mehrere Ursachen:
Die beispielhafte Erwähnung der im Beschluß vom 30. März 1977 (BVerfGE 44, 249 [274]) angeführten, von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellten Maßstäbe für die Bemessung des Unterhaltsbedarfs eines Kindes wurde von der Besoldungskommission und ihr grundsätzlich folgend vom Gesetzgeber – dahin mißverstanden, es reiche aus, diese Maßstäbe miteinander zu vergleichen, daraus einen Durchschnittswert zu bilden und diesen als den den verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung tragenden Bedarfssatz für den Kindesunterhalt anzusehen. Dieses Verfahren wird indessen der unterschiedlichen Aussagekraft jener Regelsätze deshalb nicht gerecht. Es gewichtet diese nicht je gesondert im Blick auf die Erfordernisse eines amtsangemessenen Unterhalts, sondern stellt sie lediglich in einen Rechenvorgang ein. Die Besoldungskommission hat ausweislich ihres Berichts (a.a.O., S. 12) den Sozialhilfesatz undifferenziert als eine für die Bestimmung des durchschnittlichen Unterhaltsbedarfs eines Kindes bestimmende Richtgröße betrachtet. Gleiches gilt für die Heranziehung der seinerzeit vom Statistischen Bundesamt ermittelten Kosten für die einfache Lebenshaltung eines Kindes (Kommissionsbericht, S. 5). Zwar hat die Besoldungskommission die Problematik dieses Maßstabes hervorgehoben, etwa durch den Hinweis darauf, daß das zugrundegelegte Bedarfsschema zehn Jahre alt sei. Sie hat sich jedoch dadurch von der ungewichteten Berücksichtigung dieser Indexzahl nicht abhalten lassen, obschon bereits der Umstand hätte stutzig machen müssen, daß der errechnete Betrag von 245 DM pro Kind und Monat noch um 20 DM unter dem Sozialhilfesatz lag. Die Unangemessenheit dieses Betrags wird im übrigen durch einen späteren Bericht der Besoldungskommission vom 30. Januar 1984 (S. 8) bestätigt, aus dem sich ergibt, daß das Statistische Bundesamt zu diesem Zeitpunkt auf der Grundlage eines weiterentwickelten Bedarfsschemas schon für das Jahr 1976 den Mindestbedarf eines Kindes mit monatlich 305,32 DM bemaß.
Damit ist ein maßstabsgerechter Anhaltspunkt für denjenigen Bedarf gewonnen, dessen Ausgleich durch den Dienstherrn der Beamte – bezogen auf das Jahr 1976 – für das dritte und jedes weitere Kind im Hinblick darauf verlangen kann, daß sein Lebenszuschnitt von Verfassungsrechts wegen mit wachsender Kinderzahl eine unzumutbare Beeinträchtigung nicht erfahren darf. Das wird in der einen Richtung dadurch bekräftigt, daß der 3. Familienbericht vom 20. August 1979 (BTDrucks. 8/3121, S. 40) schon für das Jahr 1973 den tatsächlichen monatlichen Aufwand für ein Kind mit durchschnittlich 437 DM angab. Schließlich liegt – aus gewissermaßen umgekehrter Sicht – der vom Statistischen Bundesamt ermittelte Betrag von 305,32 DM um fast 15 v. H. über dem Sozialhilfesatz, was den verfassungsgebotenen Unterschied zwischen der der Sozialhilfe obliegenden Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs und dem dem Beamten und seiner Familie geschuldeten Unterhalt noch hinreichend deutlich werden läßt.
Aus alledem folgt, daß der Besoldungsgesetzgeber mit den im Siebenten Bundesbesoldungserhöhungsgesetz getroffenen Regelungen deutlich unterhalb der Grenze geblieben ist, welche die einem Beamten der Besoldungsgruppe A 11 mit mehr als zwei Kindern geschuldete Alimentation nicht unterschreiten darf. Art. I § 1 Nr. 8 in Verbindung mit Anlage 2 des 7. BBesErhG ist daher mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar, soweit der Gesetzgeber es unterlassen hat, die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile bei verheirateten Beamten der Besoldungsgruppe A 11 mit mehr als zwei Kindern in einer dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation entsprechenden Höhe festzusetzen.
3. Angesichts dieses Ergebnisses kommt es, wie schon seinerzeit (vgl. BVerfGE 44, 249 [279]), nicht mehr darauf an, ob der Gesetzgeber auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen hat, weil die verbliebenen kinderbezogenen Dienstbezüge einerseits eine "amtsgemäße" Abstufung entsprechend der mit steigendem Einkommen anwachsenden zivilrechtlichen Unterhaltsverpflichtungen der Beamten gegenüber ihren Kindern vermissen lassen und andererseits die durch höhere Aufwendungen der Lebensführung bedingte stärkere indirekte Steuerbelastung durch das einheitliche Kindergeld nicht aufgefangen wird.
D.
Art. VIII § 4 Abs. 1 des 7. BBesErhG bestimmt den 1. März 1978 als den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Art. I § 1 Nr. 8 dieses Gesetzes. Auch diese Vorschrift hält der verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand.
1. Im Hinblick auf den Gegenstand der damaligen Verfahren hat der Senat in seinem Beschluß vom 30. März 1977 festgestellt, daß die angegriffene Rechtslage jedenfalls seit dem 1. Januar 1975, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716), verfassungswidrig war. Damit war die Pflicht des Gesetzgebers begründet, binnen angemessener Frist eine der Verfassung entsprechende Rechtslage herzustellen (vgl. etwa BVerfGE 41, 399 [426]; 55, 100 [110]; 61, 319 [356 f.]). Eine solche Verpflichtung erstreckt sich im Grundsatz auf den gesamten, von der Feststellung erfaßten Zeitraum. Der Gesetzgeber darf – auch für die Vergangenheit – eine mit der Verfassung unvereinbare Rechtslage nicht fortbestehen lassen. Dies folgt nicht zuletzt aus der durch § 31 BVerfGG angeordneten Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen; sie gebietet die zeitlich umfassende Heilung eines vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Verfassungsverstoßes.
Dies schließt allerdings nicht aus, daß die mit einer solchen Heilung verbundenen Folgen für in der Vergangenheit entstandene Rechtsverhältnisse begrenzt werden können. Davon geht auch § 79 BVerfGG aus, der analog anzuwenden ist, wenn sich das Bundesverfassungsgericht darauf beschränkt, die Unvereinbarkeit einer Norm mit der Verfassung festzustellen. Diese Vorschrift begrenzt die Folgen solcher Entscheidungen für die in der Vergangenheit entstandenen Rechtsverhältnisse; sie bestimmt, daß, abgesehen von dem Sonderfall der Strafurteile, die nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen der Verwaltung und der Gerichte, die auf einer für nichtig erklärten Norm beruhen, vorbehaltlich einer speziellen gesetzlichen Regelung unberührt bleiben, wenngleich aus ihnen nicht mehr vollstreckt werden darf (vgl. BVerfGE 37, 217 [262 f.]). Eine vergleichbare Beschränkung ergibt sich im vorliegenden Fall im Hinblick auf die Besonderheiten des Beamtenverhältnisses:
Das Beamtenverhältnis ist ein wechselseitig bindendes Treueverhältnis, aus dem nicht nur die Verpflichtung des Dienstherrn folgt, den Beamten amtsangemessen zu alimentieren, sondern umgekehrt auch die Pflicht des Beamten, auf die Belastbarkeit des Dienstherrn und dessen Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen. Diese Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme spricht gegen die Annahme, der Dienstherr sei generell, also ohne jede Einschränkung in bezug auf den Kreis der betroffenen Beamten, gehalten, eine aus verfassungsrechtlichen Gründen gebotene gesetzliche Erhöhung der Beamtenbezüge auf den gesamten, in der Vergangenheit liegenden Zeitraum zu erstrecken, für den die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer entsprechenden Korrektur festgestellt worden ist. Die Alimentation des Beamten durch seinen Dienstherrn ist der Sache nach die Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs. Der Beamte kann nicht erwarten, daß er aus Anlaß einer verfassungsrechtlich gebotenen Besoldungskorrektur gewissermaßen ohne eigenes Zutun nachträglich in den Genuß der Befriedigung eines womöglich jahrelang zurückliegenden Unterhaltsbedarfs kommt, den er selbst gegenüber seinem Dienstherrn zeitnah nicht geltend gemacht hat. Die Alimentation des Beamten erfolgt aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln; der Haushaltsplan unterliegt – regelmäßig – der jährlichen parlamentarischen Bewilligung; er wird, nach Jahren getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG). Auch dies spricht gegen die Annahme einer verfassungsrechtlichen Pflicht zu einem alle Beamten erfassenden Ausgleich für in der Vergangenheit erfolgte Verletzungen der Alimentationspflicht durch Inanspruchnahme gegenwärtig verfügbarer Haushaltsmittel.
Nach alledem ist eine sich auf alle betroffenen Beamten erstreckende Korrektur der für verfassungswidrig erklärten Regelung nur für den Zeitraum gefordert, der mit dem Haushaltsjahr beginnt, in dem durch die verfassungsgerichtliche Entscheidung die Verfassungswidrigkeit festgestellt worden ist. Für davorliegende Zeiträume kann sich die Korrektur dagegen auf diejenigen Beamten beschränken, welche den ihnen von Verfassungs wegen zustehenden Anspruch auf amtsangemessene Alimentation zeitnah, also während des jeweils laufenden Haushaltsjahres, gerichtlich geltend gemacht haben, ohne daß über ihren Anspruch schon abschließend entschieden worden ist; eine später eintretende Rechtshängigkeit ist unschädlich, wenn die Klage wegen der für ein erforderliches Vorverfahren benötigten Zeit nicht rechtzeitig erhoben werden konnte.
Der Umstand, daß eine solche Klage auch dann keinen unmittelbaren Erfolg haben kann, wenn das Gesetz im Widerspruch zu Art. 33 Abs. 5 GG die Bezüge für den Beamten zu niedrig festsetzt, steht dem nicht entgegen. Dieses Ergebnis ist lediglich die Folge eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums, wonach der Gehaltsanspruch des Beamten grundsätzlich nur nach Maßgabe eines Gesetzes besteht (vgl. BVerfGE 8, 28 [35]; st. Rspr.). Daraus darf ihnen, wird die Verfassungswidrigkeit des Besoldungsgesetzes festgestellt, kein Nachteil erwachsen. Im Rahmen der gebotenen Neuregelung hat der Gesetzgeber also Vorsorge zu treffen, daß zeitnah rechtshängig gemachte, aber noch nicht abschließend Geschiedene Besoldungsansprüche, soweit zu ihrer Begründung eine generelle verfassungswidrige Unteralimentierung behauptet wird, bei Klageerhebung auch über den genannten Zeitrahmen hinaus erfüllt werden.
2. Danach ergibt sich:
a) Art. VIII § 4 Abs. 1 des 7. BBesErhG ist mit Art. 33 Abs. 5 GG insoweit nicht vereinbar, als nach dieser Vorschrift die Regelungen dieses Gesetzes zur Verbesserung der kinderbezogenen Gehaltsbestandteile bei verheirateten Beamten mit mehr als zwei Kindern erst zum 1. März 1978 in Kraft gesetzt worden sind. Nachdem der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1977 im Juli dieses Jahres bekannt geworden war, wäre der Gesetzgeber verpflichtet gewesen, die in dieser Entscheidung als verfassungswidrig beanstandete Rechtslage mit Wirkung vom 1. Januar 1977 generell mit der Verfassung in Übereinstimmung zu bringen. Eine allgemeine rückwirkende Behebung dieses Verfassungsverstoßes ist allerdings aus den oben zu 1. genannten Gründen jetzt nicht mehr geboten.
b) Der Kläger des dem Vorlagebeschluß zugrundeliegenden Ausgangsverfahrens hat, soweit über seine Klage noch nicht rechtskräftig entschieden ist, in der Revisionsinstanz die Feststellung begehrt, daß die ihm mit Rücksicht auf seine Kinder gewährte Besoldung ab 1. Juli 1976 bis zum 31. Januar 1981 der Höhe nach nicht der Alimentationspflicht des beklagten Landes entsprochen habe und ihm insoweit ein Anspruch auf höhere Bezüge zustehe. Da der Besoldungsgesetzgeber auf der Grundlage des Beschlusses vom 30. März 1977 zu einer Korrektur der dadurch als verfassungswidrig festgestellten Rechtslage erst vom 1. Januar 1977 an verpflichtet war, stehen dem Kläger für diesem Datum vorausliegende Zeiträume keine Ansprüche zu. Entsprechend ist in vergleichbar gelagerten Fällen zu verfahren.
(gez.) Mahrenholz, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Franßen, Kirchhof, Winter