BVerfGE 42, 20 - Öffentliches Wegeeigentum
Bundesverfassungsgericht
Beschluß
vom 10. März 1976
Die Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Regelung der Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen und Wegen umfaßt auch den Erlaß von Vorschriften über "öffentliches Eigentum" und die Haftung für dessen Beschädigung.
Beschluß
des Ersten Senats vom 10 März 1976
- 1 BvR 355/67 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn Hans M ... – Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Hans Stoye, Dr. Werner Favilla, Holzdamm 28, Hamburg 1 – gegen a) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Mai 1967 – IV C 95.65 -, b) mittelbar gegen das Hamburgische Wegegesetz i.d.F. vom 4. April 1961 (GVBl. S. 117)
Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Gründe
A.
Das Verfahren betrifft Vorschriften des Hamburgischen Wegegesetzes vom 4. April 1961 (GVBl S. 117) - HWG -, welche die Freie und Hansestadt Hamburg ermächtigen, die ihr durch Beschädigung einer in öffentlichem Eigentum stehenden Straße entstandenen Kosten im Verwaltungswege einzuziehen. 
I.
1. Der Beschwerdeführer beschädigte mit einem PKW einen Straßenbaum an der Alsterkrugchaussee in Hamburg, einer Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 433. Die Freie und Hansestadt Hamburg setzte aufgrund des Hamburgischen Wegegesetzes die ihr für die Beseitigung und Erneuerung entstandenen Aufwendungen in Höhe von 760,48 DM gegen den Beschwerdeführer durch Bescheid fest. Die hiergegen gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht Hamburg ab; die Sprungrevision an das Bundesverwaltungsgericht blieb ohne Erfolg (BVerwGE 27, 131). Hiergegen richtet sich die Verfassungsbeschwerde. 
2. Das Hamburgische Wegegesetz wurde nach Einlegung der Verfassungsbeschwerde durch Gesetz vom 22. Januar 1974 (GVBl I S. 41) novelliert. Die für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Vorschriften der ursprünglichen Fassung haben folgenden Wortlaut: 
§ 2 
Öffentliche Wege 
(1) Öffentliche Wege im Sinne dieses Gesetzes sind alle Wege, Straßen und Plätze, die dem Gemeindegebrauch gewidmet sind und nicht zu einer öffentlichen Grün- und Erholungsanlage gehören. 
(2) Zu den öffentlichen Wegen gehören: 
1. der Wegekörper; 
... 
2. der Luftraum über dem Wegekörper; 
3. das Wegezubehör; 
das sind die Beleuchtung, die Verkehrszeichen und die sonstigen Anlagen, die der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, dem Schutz der Verkehrsteilnehmer oder der Anlieger oder der Ordnung auf dem Wege dienen, und die Bepflanzung. 
... 
§ 4 
Wegeeigentum 
(1) Grundflächen, die als öffentliche Wege gewidmet sind und der Freien und Hansestadt Hamburg gehören, stehen einschließlich der in § 2 Absatz 2 genannten Gegenstände in öffentlichem Eigentum der Freien und Hansestadt Hamburg. Das öffentliche Eigentum begründet eine hoheitliche Sachherrschaft. Die in öffentlichem Eigentum stehenden Gegenstände sind dem Rechtsverkehr entzogen. Die Vorschriften des bürgerlichen Rechts, insbesondere über den Besitz und das Eigentum, finden keine Anwendung. 
(2) Das öffentliche Eigentum an einer Grundfläche oder an einem sonstigen Gegenstand besteht, solange diese zum öffentlichen Weg gehören. Öffentliches Eigentum entsteht frühestens mit dem Zeitpunkt, in dem die Freie und Hansestadt Hamburg nach bürgerlichem Recht unbelastetes Eigentum erwirbt. Endet die Zugehörigkeit zum öffentlichen Weg, so ist die Freie und Hansestadt Hamburg wieder Eigentümerin im Sinne des bürgerlichen Rechts. 
(3) Werden Gegenstände im Sinne des § 2 Absatz 2 getrennt, so verwandelt sich das öffentliche Eigentum an ihnen in bürgerlichrechtliches Eigentum der Freien und Hansestadt Hamburg oder desjenigen, dem die Freie und Hansestadt Hamburg die Aneignung gestattet hat. 
(4) Bauliche Anlagen, die auf oder unter einer in öffentlichem Eigentum stehenden Grundfläche in Ausübung einer Befugnis nach dem Fünften Teil dieses Gesetzes hergestellt worden sind, werden nicht Bestandteile dieser Grundfläche. Bestehen solche baulichen Anlagen bei der Entstehung des öffentlichen Eigentums, so verlieren sie gleichzeitig die etwaige Eigenschaft als Bestandteil des Wegegrundes. 
(5) Grundflächen, an denen öffentliches Eigentum entstanden ist, sind aus dem Grundbuch auszuscheiden und zum öffentlichen Grund zu tilgen. 

§ 23 
Schutz der öffentlichen Wege 
(1) Die öffentlichen Wege dürfen weder verunreinigt noch beschädigt werden. 
(2)-(7) ... 
§ 55 
Beseitigungspflicht 
(1) Wer eine nach diesem Gesetz unzulässige Handlung vorgenommen hat, ist verpflichtet, die Folgen dieser Handlung zu beseitigen und den ordnungsgemäßen Zustand wieder herzustellen. 
(2) ... 
§ 57 
Kostenfestsetzung 
(1) Sind nach den Bestimmungen dieses Gesetzes Kosten zu erstatten, so werden diese durch Bescheid der Wegeaufsichtsbehörde festgesetzt. 
(2) ... 
3. In der Amtlichen Begründung zum Entwurf eines Hamburgischen Wegegesetzes ist folgendes ausgeführt: In dem gebietsmäßig relativ kleinen Stadtstaat bestehe im Bereich des Wegerechts ein buntscheckiges Nebeneinander der verschiedensten Rechtsvorschriften, die eine den modernen Verhältnissen entsprechende Neuordnung notwendig machten. Bei der Regelung der Sachherrschaft an den Wegen würden - einer bewährten hamburgischen Tradition folgend - die Rechtsverhältnisse nicht aus dem privaten Eigentumsbegriff des Bürgerlichen Gesetzbuchs, sondern grundsätzlich aus dem öffentlichen Eigentumsbegriff entwickelt. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes Hamburg ergebe sich aus dem Wegerecht, für das dem Bund - abgesehen vom Bundesfernstraßengesetz - keine Gesetzgebungsbefugnis zustehe. Im Bericht des Sonderausschusses für das Hamburgische Wegegesetz Nr. 13 S. 7 ist ergänzend dargelegt: Die Wege seien für den Hamburgischen Staat nicht Privateigentum wie etwa Liegenschaftsgrundstücke, die er beliebig nutzen und veräußern könne. Die konsequente Einordnung der Wege in das "öffentliche Recht durch ihre Statuierung als öffentliches Eigentum" sei darum die einzig angemessene Lösung. 
II.
1. Die Behörden und Gerichte haben den in Anwendung der §§ 4, 23 Abs. 1, 55 Abs. 1 und 57 HWG aF ergangenen Bescheid mit der Begründung gerechtfertigt, daß der vom Beschwerdeführer fahrlässig beschädigte Straßenbaum im öffentlichen Eigentum der Freien und Hansestadt Hamburg gestanden habe. 
Die Gerichte halten übereinstimmend das Land Hamburg für befugt, Vorschriften dieser Art zu erlassen. Im angefochtenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist hierzu ausgeführt: Der Senat schließe sich der Auffassung des Bundesgerichtshofs in BGHZ 9, 373 [382] an, daß es neben der bürgerlich-rechtlichen Sachherrschaft für gewisse Sachen auch eine öffentliche Herrschaft geben könne. Er habe sich jedoch nicht auf den Standpunkt stellen können, daß der Bereich des Wegerechts, der nach dem Grundgesetz vom Landesgesetzgeber normiert werden dürfe, auch das Recht zur Regelung des Eigentums an Wegen und ihrem Zubehör umfasse. Es sei vielmehr eine Auseinandersetzung mit den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs geboten, in denen das Eigentum an Sachen geregelt sei. Eine "Neubegründung von öffentlichem Eigentum außerhalb der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches einschließlich der in seinem Einführungsgesetz gegebenen Ermächtigungen (sei) nicht möglich, weil der damalige Gesetzgeber grundsätzlich alle "Sachen" (§ 90 BGB) der in §§ 854 ff BGB enthaltenen sachenrechtlichen Regelung unterstellt" habe. Nach dem Kodifikationsprinzip sei aber davon auszugehen, "daß das Bürgerliche Gesetzbuch das Eigentum auch nach öffentlichem Recht, nicht nur nach privatem Recht abschließend hätte regeln können". Da das Bürgerliche Gesetzbuch aber eine solche abschließende Regelung des Eigentums für das öffentliche Recht nicht vorgenommen habe, sei es nach Art. 3 des Einführungsgesetzes den Ländern nicht verwehrt, öffentliches Eigentum in Form einer uneingeschränkten öffentlich-rechtlichen Sachherrschaft über Wege und ihr Zubehör zu begründen. Von dieser Möglichkeit habe der hamburgische Gesetzgeber in § 4 des Hamburgischen Wegegesetzes Gebrauch gemacht. 
Auch die Schadensersatzregelungen seien rechtens. Die im Bürgerlichen Gesetzbuch erfolgte Regelung des Schadenersatzes komme dann nicht zur Anwendung, wenn ein Land das öffentliche Eigentum eingeführt und zugleich die Verletzung dieses Eigentums durch eigene Normen geregelt habe. Ein Zwang zur ausschließlichen Anwendung der bundesrechtlichen Schadensersatznorm bestehe nicht. Der Schadensersatz sei vielmehr demjenigen Rechtsinstitut zuzuordnen, das er schützen solle - hier dem öffentlichen Eigentum. Der Gleichheitsgrundsatz werde nicht dadurch verletzt, daß die Länder im Rahmen ihrer Zuständigkeit abweichende Rechtsnormen erließen. 
Gegen die Anwendung der hamburgischen Regelung auf die Alsterkrugchaussee als Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße bestünden keine Bedenken, da dieses Straßenstück bei Inkrafttreten des Hamburgischen Wegegesetzes gemäß Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes vom 10. Juli 1961 (BGBl I S. 877) - FStrG - in Verbindung mit § 5 Abs. 2 FStrG im privatrechtlichen Eigentum Hamburgs gestanden habe. 
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG. Er trägt zur Begründung folgendes vor: 
Durch die Heranziehung zum Ersatz des Schadens an den im öffentlichen Eigentum stehenden hamburgischen Straßen würden die Kraftfahrer in Hamburg rechtlich schlechter gestellt als im übrigen Bundesgebiet und in unzumutbarer Weise in ihren Rechten beschränkt. Abweichend vom bürgerlichen Recht müßten sie für die Kosten des von Hamburg als "Folgenbeseitigung" bezeichneten Anspruchs ohne Rücksicht auf Verschulden aufkommen, und zwar selbst dann, wenn die Beschädigung durch ein unabwendbares Ereignis verursacht sei; auch ein Mitverschulden könne der Freien und Hansestadt Hamburg nicht entgegengehalten werden. Die Kraftfahrer könnten sich ihr gegenüber nicht auf den Grundsatz berufen, daß jeder Gläubiger eines Schadensersatzanspruchs seinen Schaden so gering wie möglich halten müsse. Der Rechtsweg sei gespalten, weil die Freie und Hansestadt für ihr Verschulden nur vor den ordentlichen Gerichten zur Verantwortung gezogen werden könne. Besonders schwerwiegend sei, daß die Haftpflicht-Versicherungsgesellschaften keinen Deckungsschutz gewährten, da diese nur in Fällen privatrechtlicher Haftung einzutreten brauchten. 
Der hamburgische Gesetzgeber sei nicht befugt, eine vom bürgerlichen Recht abweichende Eigentums- und Haftungsregelung für die hamburgischen Straßen zu treffen. Er habe somit seine Kompetenz überschritten. Die von den Gerichten angewendeten Vorschriften verletzten Art. 72 GG, ferner Art. 125 GG in Verbindung mit Art. 181, 3 und Art. 55 EGBGB, weiterhin § 3 des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs vom 2. März 1951 (BGBl I S. 157). 
In einem vom Beschwerdeführer vorgelegten Rechtsgutachten kommt Professor Schack zu dem Ergebnis, daß zwar die Einführung des öffentlichen Eigentums verfassungsmäßig, die Haftungsregelung dagegen ungültig sei. Da die in den §§ 249 ff BGB enthaltenen Grundprinzipien allgemein gälten, könnten sie durch den Ausschluß des bürgerlichen Rechts in § 4 Abs. 1 Satz 4 HWG nicht erfaßt sein. Die Ersetzung des Schadensersatzanspruchs durch einen vom Verschulden unabhängigen Folgenbeseitigungsanspruch verletze auch den allgemeinen Gleichheitssatz. 
3. Die Freie und Hansestadt Hamburg hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. 
Nach ihrer Auffassung sind die beanstandeten Vorschriften mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da der hamburgische Gesetzgeber nicht unsachlich differenziert habe. Die Vorschriften seien für alle Benutzer öffentlicher Wege in Hamburg verbindlich. Die Einführung des öffentlichen Eigentums verstoße nicht gegen die Art. 72 und 74 Nr. 1 GG. Das bürgerlich-rechtliche Kodifikationsprinzip berühre nicht Vorschriften des öffentlichen Rechts wie den § 4 HWG. Diese Vorschrift sei auch auf die Ortsdurchfahrten der Bundesstraße 433 anwendbar, da sie bei Inkrafttreten des Gesetzes im Eigentum Hamburgs gestanden habe. 
Die Haftungsregelung der §§ 23 und 55 HWG aF kollidiere nicht mit § 823 BGB und § 7 StVG, weil der Ersatzanspruch öffentlich-rechtlicher Natur sei. Der reinen Kausalhaftung stehe kein übergeordneter Rechtssatz entgegen. Die §§ 23 und 55 HWG aF würden jedenfalls von der Kompetenz des Landesgesetzgebers zum Erlaß wegepolizeilicher Vorschriften umfaßt. 
4. Namens der Bundesregierung hat der Bundesminister des Innern von einer Äußerung mit der Begründung abgesehen, mit der Verfassungsbeschwerde werde lediglich die Verfassungsmäßigkeit hamburgerischen Landesrechts gerügt. 
B.
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
I.
Der Beschwerdeführer sieht Art. 3 Abs. 1 GG als verletzt an, weil der Bund eine abschließende Regelung des hier maßgeblichen Bereiches getroffen habe, die den Landesgesetzgeber am Erlaß eigener Vorschriften hindere. Eine Verletzung der Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes begründet aber keinen Verstoß gegen dieses Grundrecht. Die Verfassungsmäßigkeit eines Landesgesetzes kann nicht schon deshalb in Zweifel gezogen werden, weil dieses von verwandten Regelungen anderer Bundesländer oder des Bundes abweicht. Bund und Länder sind im Hinblick auf die föderative Struktur der Bundesrepublik Deutschland nur gehalten, im jeweils zugeordneten Gesetzgebungsbereich den Gleichheitssatz zu wahren (BVerfGE 32, 346 [360]). Unter grundrechtlichen Gesichtspunkten kann bei dem hier gegebenen Sachverhalt nur eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht kommen. Dieses Grundrecht verbietet Eingriffe der Staatsgewalt, die nicht rechtsstaatlich sind. Insbesondere darf ein Bürger nur aufgrund solcher Vorschriften mit einem Nachteil belastet werden, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind und deshalb zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören (BVerfGE 29, 402 [408]). 
II.
Der hamburgische Landesgesetzgeber hat seine Gesetzgebungsbefugnis nicht überschritten. 
1. Das Grundgesetz geht bei der Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern vom Grundgesetz der Länderkompetenz aus. Der Bund hat Gesetzgebungsbefugnisse nur, soweit das Grundgesetz sie ihm verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). Aber auch im Rahmen der dem Bund zustehenden konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG) haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG; BVerfGE 32, 319 [327]). 
Das Recht des Bundes zur konkurrierenden Gesetzgebung in Art. 74 GG ist auf die dort umschriebenen "Sachbereiche" beschränkt; sie bedürfen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einer strikten Interpretation (BVerfGE 12, 205 [228 f.]; 15,1 [17]; 26, 281 [298]). Nach der Systematik des Grundgesetzes streitet bei Zweifeln zwar eine Vermutung zugunsten der Zuständigkeit der Länder, nicht aber zugunsten einer Bundeskompetenz (BVerfGE 26, 281 [297]; 15, 1 [17]). Es muß gewissermaßen der "Nachweis" geführt werden, daß die geregelte Materie einem der in Art. 74 GG aufgeführten Sachbereiche zugeordnet ist. 
2. Die Gesetzgebungszuständigkeit für das Straßenwesen ist nach dem Grundgesetz aufgeteilt zwischen Bund und Ländern. Nach Art. 74 Nr. 22 GG besitzt der Bund die Zuständigkeit der konkurrierenden Gesetzgebung für den Sachbereich Bau und Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr. Im übrigen steht gemäß Art. 30, Art. 70 Abs. 1 GG den Ländern die Befugnis zur Regelung der Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen und Wegen zu (vgl. BVerfGE 34, 139 [152]). Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Regelung der Eigentums- und Haftungsverhältnisse an den öffentlichen Straßen der Länder nicht dem Sachbereich bürgerliches Recht im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG zugerechnet werden. 
a) Welche Rechtsgebiete hierzu gehören, läßt sich dem Wortlaut allein nicht entnehmen. Deshalb ist bei der Bestimmung des Umfangs der historische Zusammenhang in der deutschen Gesetzgebung zu beachten; dem Merkmal des "Traditionellen" und "Herkömmlichen" kommt hierbei wesentliche Bedeutung zu. Entstehungsgeschichte und Staatspraxis gewinnen deshalb für die Auslegung besonderes Gewicht (BVerfGE 33, 125 [152 f.]). Der Gesetzgebungskatalog des Grundgesetzes ist weitgehend im Hinblick auf die Weimarer Reichsverfassung formuliert worden. Soweit das Grundgesetz Materien aus dieser übernommen hat, kann daher grundsätzlich angenommen werden, daß sie in demselben Sinn zu verstehen sind, wie dies dort der Fall war BVerfGE 33, 52 [61]). 
Zwar gibt auch die Weimarer Reichsverfassung keine Begriffsbestimmung; sie hat ihrerseits auf Art. 4 Nr. 13 der Verfassung von 1871 zurückgegriffen, der dem Reich die "gemeinsame Gesetzgebung über das gesamte bürgerliche Recht" einräumte. Ursprünglich gab Art. 4 Nr. 13 dem Reich allerdings nur die Kompetenz für das Obligationen-, Handels- und Wechselrecht. Im Hinblick auf das alte Ziel der nationalen Bewegung des 19. Jahrhunderts, neben der politischen auch die Rechtseinheit zu erreichen und in diesem Rahmen das Privatrecht zu vereinheitlichen, wurde die Vorschrift durch verfassungsänderndes Gesetz vom 20. Dezember 1873 (RGBl S. 379) erweitert. Erst hierdurch waren die verfassungsmäßigen Voraussetzungen für ein Nationalgesetzbuch geschaffen. Damit wurde einer Forderung entsprochen, die in § 64 der Frankfurter Reichsverfassung von 1849 ihren Niederschlag gefunden hatte: "Der Reichsgewalt liegt es ob, durch die Erlassung allgemeiner Gesetzbücher über bürgerliches Recht, Handels- und Wechselrecht, Strafrecht und gerichtliches Verfahren die Rechtseinheit im deutschen Volke zu begründen".
Der Begriff des bürgerlichen Rechts im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG steht in dieser Rechtstradition. 
Der in dieser Kompetenznorm verwendete Begriff des bürgerlichen Rechts ist das Ergebnis einer langen rechtsgeschichtlichen Entwicklung. Ihm liegt ursprünglich eine rechtliche Qualifikation zugrunde, die auf der Einteilung des Stoffes in privates und öffentliches Recht in der Rechtslehre beruht. Im Rahmen dieser Zweckschöpfung bedeutete das Privatrecht das "Recht des Privaten", das allerdings - wie die dem Bürgerlichen Gesetzbuch vorausgegangenen Kodifikationen zeigen - noch am Modell einer umfassenden Sozialordnung orientiert war, in dem Öffentliches und Privates miteinander verwoben waren. Bedingt durch die Vorstellungen der Zivilrechtsdogmatik und die staatsrechtliche Struktur des Reiches entwickelte sich die ursprünglich der theoretischen Ordnung dienende Unterscheidung zur positiv-rechtlichen Grundlage für die Gesetzgebung und zu einem Kompetenzbegriff. Dies führte zu einer Systematisierung des bürgerlichen Rechts, die auf dem grundsätzlichen Ausschluß des öffentlichen Rechts aus der dem Reich zukommenden Kodifikationsbefugnis beruhte, weil das öffentliche Recht als Attribut der verfassungsrechtlich vorgegebenen Landessouveränität verstanden wurde. Diese systematische Entwicklung des Begriffs und die staatsrechtliche Situation kommen deutlich in den Vorarbeiten zum Bürgerlichen Gesetzbuch zum Ausdruck. In den Motiven (Bd I, S. 1) heißt es: "Das bürgerliche Recht läßt sich im allgemeinen als der Inbegriff derjenigen Normen bezeichnen, welche die den Personen als Privatpersonen zukommende rechtliche Stellung und die Verhältnisse, in welchen die Personen als Privatpersonen untereinander stehen, zu regeln bestimmt sind". Das öffentliche Recht ist - wie vielfach betont wird - grundsätzlich ausgeklammert; seine Regelung obliegt nach der bundesstaatlichen Ordnung grundsätzlich den Ländern. 
Das ursprünglich umfassend verstandene Privatrecht als das "Recht der Privatperson" wurde hierbei eingegrenzt auf die subjektiv-privatrechtlichen Rechtspositionen im Sinne der typisch auf das bürgerliche Leben zugeschnittenen Verhältnisse - ohne die zum staatlichen oder kommunalen Gemeinwesen bestehenden Beziehungen einzuschließen. Die durch das öffentliche Recht umschriebene Stellung des einzelnen und der öffentlichen Einrichtungen ist in dieser Definition ausgeklammert. Das bürgerliche Recht ist in seinen Wirkungen auf den Mitbürger ausgerichtet. 
Der reichseinheitlich geltende § 13 GVG aF bringt die Vorstellung von Inhalt und Wesen des bürgerlichen Rechts im Sinne des damaligen Kompetenzverständnisses zum Ausdruck. Die Vorschrift ist die verfahrensrechtliche Ergänzung zur sachlich-rechtlichen Unterscheidung von bürgerlichem und öffentlichem Recht. Die Kompetenz zur Regelung des Verfahrens deckt sich mit der Zuständigkeit zur sachlich-rechtlichen Gesetzgebung. Im Rahmen des Prozesses gewann die Vorstellung, privates und öffentliches Recht seien zwei sich prinzipiell ausschließende Rechtsgebiete, praktische und entscheidungserhebliche Bedeutung. 
Nach der rechtsgeschichtlichen Entwicklung sowie der geschilderten Staatspraxis kann man davon ausgehen, daß die oben wiedergegebene Umschreibung des bürgerlichen Rechts auch sachlich dem Kompetenzbegriff im Sinne des damals geltenden Verfassungsverständnisses grundsätzlich entspricht. Bürgerliches Recht wurde wesentlich als die Ordnung der Individualrechtsverhältnisse verstanden. Die Beziehungen des einzelnen zu den öffentlichen Einrichtungen bewegten sich prinzipiell außerhalb des bürgerlichen Rechts; ebenso rechnet die rechtliche Ordnung der Exekutive nicht zu diesem Sachbereich. 
Wenn hiernach das bürgerliche Recht auch nicht auf die Regelungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs beschränkt ist, sondern auch die vielfältigen Nebengesetze des Privatrechts umfaßt, kann man für die Auslegung des Kompetenzbegriffs davon ausgehen, daß die dem Bürgerlichen Gesetzbuch und seinem Einführungsgesetz zugrunde liegende Auffassung den Ausgangspunkt für die Zuständigkeitsregelung in Art. 7 Abs. 1 WRV bildet. Bei der Orientierung des Grundgesetzes an den Sachgebietsumgrenzungen der Weimarer Reichsverfassung ist es deshalb gerechtfertigt, den Gesetzgebungsgegenstand bürgerliches Recht in Art. 74 Nr. 1 GG grundsätzlich in gleicher Weise wie in der Weimarer Reichsverfassung zu interpretieren. Das Grundgesetz hat allerdings gewisse Gesetzgebungsmaterien ausgeklammert, die nunmehr in anderen Bestimmungen normiert sind, beispielsweise das Bodenrecht in Art. 74 Nr. 18 GG. Dies führt zwar zu einer sachlichen Eingrenzung, nicht aber zu einer prinzipiell anderen Auslegung. 
b) Diese grundsätzlichen Überlegungen zum Begriff und Gegenstand des bürgerlichen Rechts im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG zeigen ohne weiteres, daß die Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen sich in dieses Konzept nicht einordnen lassen. Die für den allgemeinen Verkehr geschaffene und hierfür gewidmete sowie für seine Zwecke unterhaltene Verkehrsfläche ist in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durch Besonderheiten geprägt, die mit dem Wesen und der Funktion des bürgerlichen Rechts kaum noch einen Zusammenhang aufweisen. Die öffentliche Straße kann als eine Verwaltungsleistung weder mit dem für das Privatrecht und keineswegs allgemein geltenden Sachbegriff des § 90 BGB noch mit dem Eigentumsbegriff des Bürgerlichen Gesetzbuchs sachgerecht erfaßt werden, sondern fordert ihrer Funktion nach eine vom bürgerlichen Recht abweichende Regelung der "Sachherrschaft". Ihr Inhalt wird durch das öffentlich-rechtliche, auf die Allgemeinheit ausgerichtete Element bestimmt. 
Die Beschreibung der Sachherrschaft über die Straße als "Eigentum" - das im übrigen durch seine Fremdnützigkeit gekennzeichnet ist - läßt nicht den Schluß zu, daß es sich hier um bürgerliches Recht im Sinne der Kompetenzzuteilung handelt. Dem Bund kommt demgemäß eine Gesetzgebungszuständigkeit für die Straßen der Länder nicht zu. 
c) Bei dieser Rechtslage bedarf es keiner Auseinandersetzung mit dem aus den Artikeln 3, 55 und 218 des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch zu entnehmenden Kodifikationsprinzip, auf das die Parlamentarischen Beratungen (vgl. Anlage zum Protokoll der 17. Sitzung des Wegegesetz-Ausschusses der Hamburger Bürgerschaft vom 22. Februar 1960) und die angefochtene Entscheidung maßgeblich abstellen; denn dieses Prinzip verbietet seinem Inhalt nach privatrechtliche Normen, die dem Bürgerlichen Gesetzbuch widersprechen, es wiederholen oder ergänzen (vgl. BVerfGE 24, 367 [386]). Es kann nur im Sachbereich des bürgerlichen Rechts im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG Anwendung finden. 
3. Die hier in Frage stehenden gesetzlichen Regelungen der Freien und Hansestadt Hamburg halten sich in gleicher Weise im Rahmen der Landeszuständigkeit nach Art. 70 Abs. 1 GG, wie die entsprechenden Vorschriften derjenigen Länder, die ein "öffentliches Eigentum" an Straßen nicht kennen. 
Das öffentliche Eigentum des § 4 Abs. 1 HWG muß im Gesamtzusammenhang gesehen werden: Nach § 2 Abs. 1 HWG sind öffentliche Wege im Sinne dieses Gesetzes alle Wege, Straßen und Plätze, die dem Gemeingebrauch gewidmet sind. Die Widmung, die durch das Zusammenwirken der Wegeaufsichtsbehörde, des Grundeigentümers und der Straßenbehörde vorgenommen wird (§ 6 Abs. 1 HWG), ist ein öffentlich-rechtlicher Vorgang, der vor allem dem Ziel dient, den verwaltungsrechtlichen Status der Straße zu begründen; sie bestimmt den Zweck, dem die Grundstücke fortan dienen sollen - nämlich dem Gemeingebrauch. Das bedeutet: Jedermann kann die Straße ohne besondere Erlaubnis im Rahmen der Widmung zum Verkehr benutzen. Durch die Widmung wird der ursprünglich dem bürgerlichen Recht unterliegende Straßengrund für die Zukunft einer öffentlichen Aufgabe zugeführt. Öffentliches Eigentum werden die öffentlichen Wege, wenn die Freie und Hansestadt Hamburg durch freihändigen Erwerb oder durch Enteignung lastenfreies Eigentum im Sinne des bürgerlichen Rechts erworben hat (§ 4 Abs. 2 Satz 2 HWG). Das öffentliche Eigentum begründet eine "hoheitliche Sachherrschaft". Erlischt diese, weil die Zugehörigkeit der Grundfläche zum öffentlichen Weg endet, so lebt das Eigentum nach bürgerlichem Recht wieder auf. 
Mit dieser Regelung des öffentlichen Status weicht das Land Hamburg nur unwesentlich vom gemeindeutschen Wegerecht ab, das nach herrschender Auffassung von einem dualistischen Rechtsstatus ausgeht: Das bürgerlich-rechtliche Eigentum am Straßengrund bleibt zwar formell bestehen, wird aber durch Vorschriften des öffentlichen Rechts überlagert und beschränkt. Trotz des theoretischen Unterschieds ist beiden Systemen gemeinsam, daß der Straßengrund in der Wirklichkeit einer allgemeinen Aufgabe dient und einer öffentlich-rechtlichen Ordnung unterstellt wird, um eine sachgerechte Nutzung der Straße durch die Allgemeinheit zu ermöglichen. Die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers für die dualistische Regelung ist aber nie zweifelhaft gewesen. 
4. Diese Beurteilung gilt grundsätzlich auch für die haftungsrechtlichen Vorschriften der §§ 23 Abs. 1, 55 Abs. 1 HWG aF; sie finden ebenfalls in Art. 70 Abs. 1 GG ihre kompetenzmäßige Grundlage. 
Der hamburgische Gesetzgeber hat die Schadenshaftung im Wegegesetz als eine Konsequenz der öffentlich-rechtlichen Sachherrschaft angesehen. Die Haftung ist objektbezogen; sie ist die Kehrseite davon, daß die öffentliche Hand eine für die Allgemeinheit bestimmte Verwaltungsleistung zur Verfügung stellt. Ist das Schutzgut bei der Sachbeschädigung nach Bürgerlichem Gesetzbuch die Erhaltung des subjektiven Eigentumsrechts des Geschädigten, so steht hier die Aufrechterhaltung und Sicherung der öffentlichen Zweckbestimmung im Vordergrund, der die Verkehrsanlage dient. Die Beschädigung eines öffentlichen Verkehrswegs ist geeignet, seine Funktion zu beeinträchtigen. Die Legitimation für die Haftung des Schädigers liegt hier zunächst nicht darin, daß er in unzulässiger Weise in den "Rechtskreis des Eigentümers" eingedrungen ist, sondern beruht auf der Überlegung, daß derjenige, der eine Verwaltungsleistung in Anspruch nimmt, damit zugleich die Pflicht übernimmt, einen etwa hierbei entstandenen Schaden auszugleichen. Nach §§ 823 ff BGB ist die einem Dritten gegenüber begangene "unerlaubte Handlung" der Rechtsgrund für die Schadenshaftung; dagegen steht im Straßenrecht die Tatsache der Beschädigung einer öffentlichen Einrichtung als solche im Vordergrund. Entsprechendes gilt für die Regelung der Haftung für Sachbeschädigungen, die beim Betrieb eines Kraftfahrzeugs entstehen (§ 7 StVG). Die Regelung der Haftung für die Beschädigung einer öffentlichen Straße kann hiernach wegen des funktionalen Zusammenhangs auch kompetenzmäßig nur als Teil der landesrechtlichen Gesetzgebungsbefugnis angesehen werden. 
Im Hinblick auf diese Rechtslage bestehen auch keine Bedenken dagegen, daß der Landesgesetzgeber die Durchsetzung eines Anspruchs in einem besonderen Verwaltungsverfahren geregelt hat. Daß demgemäß die gerichtliche Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte erfolgt, kann schon im Hinblick auf die Gleichwertigkeit aller von der Verfassung zugelassenen Gerichtszweige nicht beanstandet werden. 
III.
Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt, daß die Vorschriften des Hamburgischen Wegegesetzes auch für die Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen gelten, soweit die Straßenbaulast der Freien und Hansestadt Hamburg obliegt (§ 5 Abs. 2 Bundesfernstraßengesetz). Hinsichtlich des Eigentums geht das Bundesfernstraßengesetz von dem Grundsatz aus, daß Straßenbaulast und Eigentum in einer Hand sind. Nach § 6 Abs. 1 gehen mit der Straßenbaulast das Eigentum des bisherigen Trägers der Straßenbaulast an der Straße und an den zu ihr gehörenden Anlagen (§ 1 Abs. 4) und alle Rechte und Pflichten, die mit der Straße in Zusammenhang stehen, ohne Entschädigung auf den neuen Träger der Straßenbaulast über". Nach § 24 Abs. 3 gilt diese Regelung auch dann, wenn die Straßenbaulast vor dem Inkrafttreten des Bundesfernstraßengesetzes (12. September 1953) übergegangen ist. Das ist bei der Alsterkrugchaussee der Fall. Das Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt, daß die Ortsdurchfahrt beim Inkrafttreten des Wegegesetzes im privatrechtlichen Eigentum des Landes Hamburg gestanden habe. 
Nach § 6 Abs. 1 FStrG bleibt die Ortsdurchfahrt zwar im verkehrsrechtlichen Sinn nach wie vor eine Bundesstraße, alle übrigen Befugnisse richten sich aber nach den landesrechtlichen Wegegesetzen. Nach § 7 Abs. 1 des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs vom 2. März 1951 (BGBl I S. 157) wurden die Ortsdurchfahrten vom Eigentumsübergang auf den Bund ausgeschlossen. Daher liegt der Hinweis des Beschwerdeführers auf § 3 dieses Gesetzes neben der Sache. Das Bundesfernstraßengesetz hat eine eigentumsrechtliche Regelung der Straßengrundstücke, die in der Baulast der Gemeinden stehen, nicht getroffen; diese Lücke wird durch das Landeswegerecht geschlossen. Da das Fernstraßenrecht nach Art. 74 Nr. 22 GG zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gehört, das Bundesfernstraßengesetz aber keine abschließende Regelung enthält, ist insoweit auch die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers gegeben (Art. 72 Abs. 1 GG). 
IV.
1. Der Beschwerdeführer beanstandet, daß die Regelung des Wegerechts auch dann eine Inanspruchnahme des Schädigers zulasse, wenn diesen kein Verschulden treffe; ebenso sei die Berufung auf ein mitwirkendes Verschulden der hamburgischen Behörden ausgeschlossen. Nach den tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil hat der Beschwerdeführer jedoch fahrlässig gehandelt, und es liegen keine Umstände vor, die vom Land Hamburg zu vertreten wären. Die Regelung ist aber, jedenfalls soweit sie Fälle verschuldeter Schädigung umfaßt, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es bestehen auch keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, daß der Schädiger auch ohne Verschulden für den von ihm verursachten Schaden haftet. Ein übergeordnetes, auch den Gesetzgeber bindendes Rechtsprinzip, daß eine Haftung unbedingt an ein Verschulden geknüpft sein müsse, ist entgegen dem vorgelegten Gutachten nicht feststellbar. Die "Gefährdungshaftung" ist im übrigen ein für bestimmte Sachverhalte allgemein geltendes Prinzip, das im Straßenrecht anerkannt ist. 
Verfassungsrechtliche Bedenken könnten sich allerdings im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG daraus ergeben, daß die hamburgische Regelung ihrem Wortlaut nach die Haftung für durch unabwendbare Ereignisse verursachte Schäden nicht ausschließt (vgl. § 7 Abs. 2 StVG), keine Haftungshöchstgrenze enthält (vgl. etwa § 12 StVG) sowie den Einwand des mitwirkenden Verschuldens nicht vorsieht. Der vorliegende Fall gibt jedoch keinen Anlaß, zu diesen Fragen abschließend Stellung zu nehmen, insbesondere ob etwaige Bedenken durch verfassungskonforme Auslegung und Anwendung behoben werden können. 
2. Der weitere Einwand des Beschwerdeführers, seine Haftpflicht-Versicherungsgesellschaft könne ihm keinen Deckungsschutz gewähren, da sie nur für Schadensersatzansprüche aufgrund gesetzlicher Haftungsbestimmungen privatrechtlichen Inhalts einzutreten brauche, ist nicht geeignet, die Verfassungsmäßigkeit der von Hamburg getroffenen Regelung in Frage zu stellen. Sollte dieser Einwand zutreffen, bestünde allenfalls Anlaß, die Versicherungsbedingungen zu ändern. 
Benda Haager Rupp-v.Brünneck Böhmer Faller Hesse Katzenstein