BVerfGE 15, 275 - Rechtsweg
Bundesverfassungsgericht
Beschluß
5. Februar 1963
Der durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistete Rechtsweg muß die vollständige Nachprüfung des Verwaltungsakts in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht durch ein Gericht ermöglichen. Das Gericht ist an die von der Verwaltungsbehörde getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht gebunden.
Beschluß
des Zweiten Senats vom 5. Februar 1963
- 2 BvR 21/60 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Bankhauses ..., Offene Handelsgesellschaft ..., Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ..., gegen den Bescheid des Bundesministers der Finanzen vom 15. Mai 1956 - VA/6 - D 1533 - 21/56 - und den Beschluß des Oberlandesgerichts Köln vom 17. August 1956 - Ws 403/56.
Entscheidungsformel:
1) Der Beschluß des Oberlandesgerichts Köln vom 17. August 1956 - Ws 403/56 - verletzt das Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes und wird daher aufgehoben. Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an dieses Gericht zurückverwiesen.
2) § 66 Absatz 3 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten vom 25. März 1952 (BGBl. I S. 177) verstößt insoweit gegen Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes, als er für den Fall, daß die oberste Verwaltungsbehörde oder die von ihr bestimmte Behörde gemäß § 66 Absatz 2 dieses Gesetzes über die Aufhebung oder Abänderung des Bußgeldbescheides entschieden hat, die Nachprüfung der von der Verwaltungsbehörde getroffenen tatsächlichen Feststellungen durch ein Gericht ausschließt.
§ 66 Abs. 3 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ist insoweit nichtig.
3) Im übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.
Gründe:
A. - I.
1. Die Beschwerdeführerin, eine in der Rechtsform der Offenen Handelsgesellschaft betriebene Bank, hatte sich am 22. Dezember 1954 vor der Oberfinanzdirektion Stuttgart wegen einer Devisenzuwiderhandlung einem Bußgeld in Höhe von 10 000 DM unterworfen (§ 67 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten vom 25. März 1952 - OWG). Ein Gesellschafter der Beschwerdeführerin hatte in der Unterwerfungsverhandlung eingeräumt, Deviseninländern beim Ankauf von Sperrmark in der Schweiz und bei der Verbringung dieser Sperrmarkbeträge in die Bundesrepublik behilflich gewesen zu sein.
2. Das Bußgeldverfahren ist im Dritten Abschnitt des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten in den §§ 35-72 geregelt. Die Geldbuße wird gemäß § 48 von der Verwaltungsbehörde durch einen Bußgeldbescheid festgesetzt. Gegen diesen kann der Betroffene nach §§ 54, 55 bei dem Amtsgericht, in dessen Bezirk die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat, Antrag auf gerichtliche Entscheidung stellen. Das Gericht entscheidet darüber, ob der Bescheid aufrechterhalten, geändert oder aufgehoben wird. Gegen diese Entscheidung ist die Rechtsbeschwerde an das Oberlandesgericht zulässig (§ 56); sie kann nur darauf gestützt werden, daß die Entscheidung auf einer Verletzung des Gesetzes beruht. Hat der Betroffene sich vor der Verwaltungsbehörde in einer Niederschrift einer Geldbuße unterworfen, so steht diese Unterwerfung einem rechtskräftigen Bußgeldbescheid gleich (§ 67 Abs. 5). Ein rechtskräftiger Bußgeldbescheid kann abgeändert oder aufgehoben werden, wenn Tatsachen beigebracht oder bekannt werden, die geeignet sind, eine für den Betroffenen günstigere Entscheidung zu rechtfertigen (§ 66 Abs. 1). Ist der Bußgeldbescheid durch ein Gericht nachgeprüft worden, so entscheidet über die Abänderung und Aufhebung das gemäß § 55 zuständige Gericht, andernfalls die zuständige oberste Verwaltungsbehörde oder die von ihr bestimmte Behörde (§ 66 Abs. 2). Gegen diese Entscheidung ist die Rechtsbeschwerde zulässig (§ 66 Abs. 3).
3. Die Beschwerdeführerin beantragte, den Bußgeldbescheid gemäß § 66 Abs. 1 und 2 OWG aufzuheben, weil einer der Täter neue Tatsachen beigebracht habe, die geeignet seien, eine günstigere Entscheidung zu rechtfertigen. Diese Tatsachen erblickt die Beschwerdeführerin darin, daß - gleichzeitig mit dem gegen sie geführten Verfahren - gegen einen der beteiligten Deviseninländer von der Oberfinanzdirektion Freiburg ein Verfahren durchgeführt und ein Bußgeldbescheid erlassen worden sei. Jedoch habe das Amtsgericht Freiburg diesen Bescheid aufgehoben mit der Begründung, daß eine Devisenzuwiderhandlung nicht hinreichend erwiesen sei. Die gegen diesen Beschluß von der Oberfinanzdirektion eingelegte Rechtsbeschwerde hat das Oberlandesgericht Karlsruhe als unzulässig verworfen.
Der Bundesminister der Finanzen wies den Antrag der Beschwerdeführerin durch Bescheid vom 5. September 1955 mit der Begründung zurück, die Entscheidung des Amtsgerichts Freiburg sei keine neue Tatsache im Sinne von § 66 Abs. 1 OWG; das Amtsgericht habe lediglich die schon bekannten Tatsachen und Beweismittel anders gewürdigt.
Auf die von der Beschwerdeführerin hiergegen erhobene Rechtsbeschwerde hob das Oberlandesgericht Köln durch Beschluß vom 9. März 1956 (abgedruckt in: Zeitschrift für Zölle und Verbrauchsteuern, 1956 S. 180) den Bescheid auf und verwies die Sache zur erneuten Entscheidung an den Bundesminister der Finanzen zurück. Zwar folgt das Oberlandesgericht dem angefochtenen Bescheid darin, daß aus der anderen Wertung der von dem Gesellschafter und den Deviseninländern herrührenden Angaben keine Wiederaufnahmegründe hergeleitet werden könnten, legt aber dann dar, daß aus dem angefochtenen Beschluß nicht ersichtlich sei, ob sich der Bundesminister der Finanzen mit den Angaben des einen Deviseninländers in dessen Bußgeldverfahren und mit einer etwaigen Abweichung dieser Angaben von den von der Beschwerdeführerin im Unterwerfungsverfahren gemachten Angaben befaßt habe; darin könne eine fehlerhafte Rechtsanwendung insofern liegen, als der Bundesminister der Finanzen möglicherweise den Begriff der neuen Tatsache im Sinne von § 66 Abs. 1 OWG verkannt habe. Eine neue Tatsache könne auch darin liegen, daß der eine Gesellschafter sein Geständnis widerrufen habe.
Daraufhin erließ der Bundesminister der Finanzen am 15. Mai 1956 einen neuen Bescheid, durch den der Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederaufnahme des durch die Unterwerfungsverhandlung vom 22. Dezember 1954 rechtskräftig abgeschlossenen Verfahrens erneut zurückgewiesen wurde. In dem Widerruf des Gesellschafters der Beschwerdeführerin erblickt er keine neue Tatsache; die von dem einen Deviseninländer im Verfahren vor dem Amtsgericht Freiburg vorgetragene, an sich neue Tatsache sei nicht geeignet, eine für die Beschwerdeführerin günstigere Entscheidung zu rechtfertigen.
Die gegen diesen zweiten Bescheid von der Beschwerdeführerin erhobene Rechtsbeschwerde hat das Oberlandesgericht Köln durch Beschluß vom 17. August 1956 als unbegründet zurückgewiesen. Das Gericht könne bei der Entscheidung über die Rechtsbeschwerde nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des Bundesfinanzministers setzen. Da - anders als im Fall der ersten Rechtsbeschwerde - der angefochtene Bescheid Rechtsbegriffe nicht verkenne, dürfe das Gericht nur prüfen, ob ein Ermessensfehler vorliege. Dies sei jedoch hier nicht der Fall.
II.
1. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts Köln vom 17. August 1956 und den diesem unmittelbar voraufgegangenen Bescheid des Bundesministers der Finanzen vom 15. Mai 1956. Die Beschwerdeführerin hat beantragt,
den Bescheid des Bundesministers der Finanzen vom 15. Mai 1956 und den Beschluß des Oberlandesgerichts Köln vom 17. August 1956 aufzuheben und die Wiederaufnahme des durch Unterwerfung vor der Oberfinanzdirektion Stuttgart am 22. Dezember 1954 abgeschlossenen Verfahrens zuzulassen.
Zur Begründung führt sie aus:
Die in dem angefochtenen Beschluß des Oberlandesgerichts Köln getroffene Feststellung, gemäß § 66 OWG stehe die Wiederaufnahme eines rechtskräftig abgeschlossenen Bußgeldverfahrens im Ermessen der Verwaltungsbehörde, deren Entscheidung insoweit gerichtlich nicht nachgeprüft werden könne, bedeute eine Justizverweigerung; die Beschwerdeführerin werde dadurch ihrem gesetzlichen Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG entzogen. Zwar sei gegen die Ablehnung der Wiederaufnahme die Rechtsbeschwerde zulässig; diese könne aber nur auf eine Verletzung des Gesetzes gestützt werden. Diese Regelung widerspreche dem Art. 92 GG; das Oberlandesgericht hätte die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeiführen und dann trotz der Bestimmung des § 56 Abs. 2 OWG den gesamten Sachverhalt prüfen müssen. Über die Wiederaufnahme müsse letztlich ein Gericht entscheiden. Diese Notwendigkeit entfalle auch dann nicht, wenn die Entscheidung, deren Aufhebung die Beschwerdeführerin im Wege des Wiederaufnahmeverfahrens erstrebe, im Unterwerfungsverfahren ergangen sei. Gemäß § 67 Abs. 5 OWG stehe die Unterwerfung einem Bußgeldbescheid gleich, deshalb gelte auch für sie § 66. Schließlich verletze die ergangene Entscheidung auch das Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG.
2. Der Bundesminister der Justiz hält die Verfassungsbeschwerde im Ergebnis für begründet. Werde ein gerichtliches Verfahren auf die Untersuchung beschränkt, ob auf die von einer Verwaltungsbehörde, nicht aber von einem Gericht festgestellten Tatsachen eine Rechtsnorm nicht oder nicht richtig angewendet worden sei, so genüge dieses Verfahren nicht dem Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die Vorschrift des § 66 Abs. 1 OWG gebe dem Betroffenen einen Rechtsanspruch auf Abänderung oder Aufhebung für den Fall, daß die neu bekanntgewordenen Tatsachen geeignet seien, die Anwendung eines milderen Tatbestandes zu begründen oder gar die Unschuld des Betroffenen zu erweisen. Davon gehe offensichtlich auch § 66 Abs. 3 OWG aus, denn die bei der Rechtsbeschwerde allein zulässige Rüge, daß eine Rechtsnorm nicht oder nicht richtig angewendet worden sei, setze das Bestehen solcher Rechtsnormen voraus; diese müßten dann notwendigerweise subjektive Rechte des Betroffenen begründen. Anerkenne man einen Rechtsanspruch auf Abänderung, so könne die in § 66 Abs. 3 OWG getroffene Regelung nicht in vollem Umfang bestehen bleiben. Soweit § 66 Abs. 3 OWG die gerichtliche Nachprüfung der Entscheidungen der Verwaltungsbehörde in den Fällen des § 66 Abs. 2, zweiter Fall, auf die Frage beschränke, ob die Verwaltungsbehörde eine Rechtsnorm nicht oder nicht richtig angewandt habe, also die Nachprüfung der von der Verwaltungsbehörde getroffenen tatsächlichen Feststellungen von Rechts wegen ausschließe, sei § 66 Abs. 3 OWG mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht vereinbar.
B. - I.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig und, soweit sie sich gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts Köln vom 17. August 1956 richtet, begründet.
1. Die Beschwerdeführerin fühlt sich dadurch beschwert, daß der Bundesminister der Finanzen die Aufhebung des Bußgeldbescheids abgelehnt hat mit der Begründung, die beigebrachten Tatsachen seien nicht geeignet, eine günstigere Entscheidung zu rechtfertigen, und dadurch, daß das Oberlandesgericht es abgelehnt hat, die Entscheidung des Bundesministers auch in tatsächlicher Hinsicht zu überprüfen.
a) Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG eröffnet jedem, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, den Rechtsweg. Zur öffentlichen Gewalt im Sinne dieser Bestimmung gehören nicht Akte der Rechtsprechung. Denn Art. 19 Abs. 4 GG gewährt Schutz durch den Richter, nicht gegen den Richter (Dürig bei Maunz/Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 17 zu Art. 19 Abs. 4). Der angegriffene Bescheid des Bundesministers der Finanzen ist aber weder formell noch materiell ein Akt der Rechtsprechung. Er ist ein Verwaltungsakt; für ihn gilt dasselbe, was das Bundesverfassungsgericht über den Bußgeldbescheid nach dem Wirtschaftsstrafgesetz vom 26. Juli 1949 ausgeführt hat (BVerfGE 8, 197 [207]).
b) Die Beschwerdeführerin kann durch den Bescheid des Bundesministers der Finanzen in ihren Rechten verletzt sein. Nach § 66 Abs. 1 OWG kann der Bußgeldbescheid abgeändert oder aufgehoben werden, wenn nach Eintritt der Rechtskraft Tatsachen beigebracht werden, die geeignet sind, eine für den Betroffenen günstigere Entscheidung zu rechtfertigen. § 359 Nr. 5 StPO bestimmt, daß die Wiederaufnahme eines durch rechtskräftiges Urteil abgeschlossenen Strafverfahrens zulässig ist, wenn neue Tatsachen oder Beweismittel beigebracht sind, die eine Freisprechung oder eine geringere Bestrafung des Angeklagten zu begründen geeignet sind. Hier kann es trotz des Wortes "zulässig" keinem Zweifel unterliegen, daß der Richter die Wiederaufnahme zulassen muß, wenn die in Nr. 5 genannten Voraussetzungen vorliegen. Bei der nahen Beziehung des Rechts der Ordnungswidrigkeiten zum allgemeinen Strafverfahrensrecht kann es auch nach § 66 Abs. 1 OWG nicht im Ermessen des zuständigen Gerichts oder der Verwaltungsbehörde stehen, ob bei Vorliegen der gesetzlich bestimmten Voraussetzungen die Wiederaufnahme zugelassen wird oder nicht. Wenn § 66 Abs. 1 bestimmt, daß der Bußgeldbescheid aufgehoben oder abgeändert werden kann, so heißt das, das Gericht oder die Verwaltungsbehörde solle diese Möglichkeit haben, obwohl der Bescheid Rechtskraft erlangt hat. Der Betroffene hat also einen Rechtsanspruch auf Abänderung oder Aufhebung, falls die im Gesetz vorgesehenen Voraussetzungen vorliegen.
Schließlich ergibt sich diese Interpretation des § 66 Abs. 1 OWG auch unmittelbar aus Art. 19 Abs. 4 GG. Es trifft zwar zu, daß Art. 19 Abs. 4 GG nicht selbst Rechte gewährt, sondern die zu schützenden Rechte voraussetzt. Aber aus der - von Art. 19 Abs. 4 entscheidend mitgeprägten - Gesamtsicht des Grundgesetzes vom Verhältnis des einzelnen zum Staat folgt, daß im Zweifel diejenige Interpretation eines Gesetzes den Vorzug verdient, die dem Bürger einen Rechtsanspruch einräumt (Bachof, Anm. zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. August 1960 - 1 C 42.59 - DVBl. 1961 S. 128, 131).
2. a) Der durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistete Rechtsweg muß die vollständige Nachprüfung des Verwaltungsakts in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht durch ein Gericht ermöglichen (so schon der Bundesfinanzhof in seinem Urteil vom 25. November 1954, BStBl. 1955 III S. 66 Nr. 47; Dürig a.a.O., Rdnr. 47 zu Art. 19 Abs. 4). Das Gericht ist an die von der Verwaltungsbehörde getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht gebunden.
b) § 66 OWG kennt zwei verschiedene Fälle des Wiederaufnahmeverfahrens. Ist der Bußgeldbescheid gemäß §§ 54, 55 OWG durch ein Gericht nachgeprüft worden, so entscheidet dieses Gericht über die Abänderung oder Aufhebung; es stellt die Tatsachen fest und würdigt sie rechtlich. In den anderen Fällen, in denen der Betroffene gegen den von der Verwaltungsbehörde erlassenen Bußgeldbescheid einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung nicht gestellt hat oder sich nach § 67 OWG in einer Niederschrift einem Bußgeld unterworfen hatte, entscheidet eine Verwaltungsbehörde. Gegen die Entscheidung des Gerichts wie gegen die der Verwaltungsbehörde ist nach § 66 Abs. 3 in Verbindung mit § 56 nur die Rechtsbeschwerde zulässig. Hat nach § 66 Abs. 2 die Verwaltungsbehörde entschieden, so ist das gegen diese Entscheidung im Wege der Rechtsbeschwerde angerufene Oberlandesgericht an die von der Verwaltungsbehörde getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden. Das widerspricht der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. § 66 Abs. 3 OWG verstößt also insoweit gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und ist insoweit nichtig.
II.
Da der angefochtene Beschluß des Oberlandesgerichts Köln vom 17. August 1956 auf dem im obenbezeichneten Umfang verfassungswidrigen § 66 Abs. 3 OWG beruht, war er gemäß § 95 Abs. 2 und 3 BVerfGG aufzuheben, und die Sache war an dieses Gericht zurückzuverweisen. Dagegen beruht der Bescheid des Bundesministers der Finanzen vom 15. Mai 1956 nicht auf § 66 Abs. 3 OWG; er verletzt auch keine anderen Grundrechte der Beschwerdeführerin. Ob die Beschwerdeführerin durch diesen Bescheid in ihren Rechten nach § 66 Abs. 1 OWG verletzt worden ist, hat das Oberlandesgericht in eigener Zuständigkeit zu entscheiden; dabei ist es an die in dem Bescheid getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht gebunden.