BVerfGE 8, 28 - Besoldungsrecht
Bundesverfassungsgericht
Beschluß
11. Juni 1958
1. Der Richter darf einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz nicht durch "verfassungskonforme" Auslegung einen entgegengesetzten Sinn geben.
2. Verstößt ein seinem Zweck und Inhalt nach eindeutiges Besoldungsgesetz gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil es bestimmte Beamtengruppen nicht berücksichtigt, so darf ein Gericht einem Beamten dieser Gruppe nicht durch ergänzende Gesetzesauslegung die Besoldung aus diesem Gesetz zusprechen.  Eine Gerichtsvorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG, die eine solche verfassungsrechtlich unzulässige Entscheidung vorbereiten soll, ist unzulässig.
3. Begünstigt der Gesetzgeber unter Verstoß gegen Art. 3 GG bestimmte Gruppen, so kann das BVerfG entweder die begünstigende Vorschrift für nichtig erklären oder feststellen, daß die Nichtberücksichtigung einzelner Gruppen verfassungswidrig ist.  Es darf jedoch die Begünstigung nicht auf die ausgeschlossenen Gruppen erstrecken, wenn nicht mit Sicherheit anzunehmen ist, daß der Gesetzgeber bei Beachtung des Art. 3 GG eine solche Regelung getroffen hätte.
Beschluß
des Ersten Senats vom 11. Juni 1958
– 1 BvL 149/52 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 6 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts, vom 6. Dezember 1951 – BGBl. I S. 939 – auf Antrag des Oberlandesgerichts Nürnberg in dem Rechtsstreit des Oberpostsekretärs a. D. Karl N. gegen die Deutsche Bundespost – 1 U 62/52 -.
ENTSCHEIDUNGSFORMEL:
Die Vorlage ist unzulässig. 
Gründe:
A.
1. Das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 939; im folgenden: ÄnderungsG) erhöht mit Wirkung vom 1. Oktober 1951 in § 5 die Bezüge der Beamten und Richter des Bundes und in § 6 Abs. 2 die Übergangsgehälter und Übergangsbezüge nach den §§ 37 und 52 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307; im folgenden: G 131). Über die Versorgungsbezüge bestimmt § 6 Abs. 1 ÄnderungsG folgendes:
"Die Bezüge der am 1. Oktober 1951 vorhandenen Ruhestandsbeamten, Wartestandsbeamten und sonstigen Versorgungsempfänger, deren Versorgung auf einem Bundesbeamtenverhältnis beruht oder für die die Versorgungsausgaben durch das Zweite Überleitungsgesetz vom 21. August 1951 (Bundesgesetzbl. I S. 774) vom Bund übernommen worden sind, werden mit Wirkung vom 1. Oktober 1951 in der Weise festgesetzt, daß die der Berechnung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge zugrundeliegenden Grundgehälter um zwanzig vom Hundert erhöht werden. In den Fällen, in denen der Berechnung ein Grundgehalt nicht zugrunde liegt, werden die Versorgungsbezüge um sechzehn vom Hundert erhöht."
Durch die Verweisung auf das Zweite Überleitungsgesetz will § 6 Abs. 1 ÄnderungsG klarstellen, daß die Bezüge der Ruhegehaltsempfänger nach dem G 131 nicht erhöht werden. Das Zweite Überleitungsgesetz regelt nämlich nur die Übernahme bestimmter Versorgungslasten auf den Bund , bezeichnet in Art. III § 6 die für die betreffenden Versorgungsempfänger nunmehr zuständige oberste Dienstbehörde des Bundes und bestimmt in Art. III § 9 folgendes:
"Soweit die Bestimmungen der Artikel I und II den Übergang von Versorgungsausgaben auf den Bund regeln, sind diese Bestimmungen und die Bestimmungen des § 6 auf den Personenkreis nicht anzuwenden, der durch Kapitel I des Gesetzes zur Regelung, der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307) erfaßt wird."
Die Bezüge der Ruhegehaltsempfänger nach dem G 131 sind erst durch § 3 des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 20. August 1952 (BGBl. I S. 58) mit Wirkung vom 1. April 1952 erhöht worden.
2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist Ruhestandsbeamter nach dem G 131. Er beansprucht die erhöhten Versorgungsbezüge vom 1. Oktober 1951 ab, wie § 6 Abs. 1 ÄnderungsG dies für die übrigen Versorgungsempfänger geregelt hat. Den Ausschluß der "Altpensionäre" von der Erhöhung der Versorgungsbezüge für die Zeit vom 1. Oktober 1951 bis zum 31. März 1952 hält er wegen Verstoßes gegen Art. 3 GG für verfassungswidrig. Mit der Klage fordert er Bezahlung des Mehrbetrages für die Monate Oktober bis Dezember 1951.
Das Landgericht Nürnberg-Fürth hat die Klage durch Urteil vom 6. März 1952 – 4 O 5/52 – abgewiesen, weil der Kläger keinesfalls höhere gesetzliche Gehaltsansprüche geltend machen könne; selbst wenn die Teuerungszulage für einen beschränkten Personenkreis wegen Willkür des Gesetzgebers verfassungswidrig wäre, so fehle doch dann ein Gesetz, auf das der Kläger seinen Anspruch stützen könnte. Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt.
Das Oberlandesgericht Nürnberg will der Klage stattgeben. Das ÄnderungsG verstößt seiner Auffassung nach gegen Art. 3 GG, weil es die Ruhestandsbeamten nach einem außerhalb des Beamtenrechts liegenden Unterscheidungsmerkmal, nämlich dem Tatbestand der Verdrängung, besoldungsrechtlich verschieden behandle. Der Staat müsse gegenüber den Beamten mindestens dasselbe Maß an Fürsorge aufwenden (§ 36 DBG) wie der Arbeitgeber eines privatrechtlichen Dienstvertrages, für den sich der aus der Fürsorgepflicht abgeleitete Grundsatz der gleichmäßigen Behandlung aller Arbeitnehmer längst durchgesetzt habe. Da das ÄnderungsG durch Verletzung dieses Grundsatzes gegen Art. 3 GG verstoße, sei es insoweit verfassungswidrig. Das Oberlandesgericht hat daher durch Beschluß vom 20. Juni 1952 -1 U 62/52 das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen,
"ob § 6 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. S.939) in seinem Halbsatz ,oder für die die Versorgungsausgaben durch das Zweite Überleitungsgesetz vom 21. August 1951 (Bundesgesetzbl. I S.774) vom Bund übernommen worden sind' verfassungswidrig ist".
Nachdem das Bundesverfassungsgericht Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der Vorlage geäußert hatte, änderte das Oberlandesgericht sie durch Beschluß vom 22. Oktober 1953 und bat nunmehr um Entscheidung darüber, 
"ob § 6 Abs. 1 des (ersten) Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 939) insoweit verfassungswidrig ist, als er durch die Verweisung auf § 9 des Zweiten Überleitungsgesetzes vom 21. August 1951 (BGBl. I S. 774) die vertriebenen Ruhestandsbeamten von der im Gesetz vom 6. Dezember 1951 gewährten zwanzigprozentigen Gehaltszulage ausgeschlossen hat".
Das Oberlandesgericht meint, wenn das Bundesverfassungsgericht die im Änderungsbeschluß vom 22. Oktober 1953 neu formulierte Frage bejahe, könnten die verdrängten Ruhestandsbeamten der Reichspost durch ergänzende Gesetzesauslegung in die durch das Gesetz vom 6. Dezember 1951 gewährte zwanzigprozentige Gehaltserhöhung mit einbezogen werden. Dagegen sei bei dem ursprünglichen Wortlaut des Gesetzes "die genannte Beamtenkategorie von der Erhöhung der Bezüge ausgeschlossen, eine ergänzende Auslegung des Gesetzes ... also ohne die angestrebte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht möglich".
3. Im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht hat nur die Bundesregierung zur Vorlage des Oberlandesgerichts Stellung genommen. Sie ist der Auffassung, die Regelung für die Ruhegehaltsempfänger nach dem G 131 verstoße nicht gegen Art. 3 GG.
Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da kein zum Beitritt Berechtigter dem Verfahren beigetreten ist (BVerfGE 2, 213 [217 f.]).
B.
Die Vorlage ist unzulässig.
1. Das gilt zunächst für den ursprünglichen Antrag im Aussetzungsbeschluß vom 20. Juni 1952. Das Oberlandesgericht hatte offenbar angenommen, der Wortlaut des § 6 Abs. 1 ÄnderungsG würde sich mit auf die Ruhegehaltsempfänger nach dem G 131 erstrecken, die Klage also begründet sein, wenn das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit des Satzteiles "oder für die die Versorgungsausgaben durch das Zweite Überleitungsgesetz ... vom Bund übernommen worden sind" feststellen würde. Diese Ansicht ist jedoch unzutreffend. Denn bei Fortfall jenes Satzes würde § 6 Abs. 1 ÄnderungsG nicht erweitert, sondern im Gegenteil eingeschränkt werden und nur noch die Bezüge solcher Versorgungsempfänger erhöhen, deren Versorgung auf einem Bundesbeamtenverhältnis beruht. Zu ihnen aber gehört der Kläger nicht. Seine Forderung wäre also auch bei Verfassungswidrigkeit des betreffenden Halbsatzes unbegründet, die Vorlagefrage mithin für die Entscheidung des Oberlandesgerichts offensichtlich nicht erheblich.
2. Auch die neu formulierte Vorlage ist unzulässig. Das Oberlandesgericht geht bei seinem Beschluß vom 22. Oktober 1953 von folgender Überlegung aus:
Nach dem Wortlaut des Gesetzes sei die Klage unbegründet. Werde nun die Verfassungswidrigkeit des § 6 Abs. 1 ÄnderungsG insoweit festgestellt, "als er durch Verweisung auf § 9 des Zweiten Überleitungsgesetzes... die vertriebenen Ruhestandsbeamten von der ... 20 prozentigen Gehaltszulage ausgeschlossen hat", dann würde zwar immer noch der verbleibende Wortlaut des § 6 ÄnderungsG nur die Bezüge derjenigen Versorgungsempfänger erhöhen, deren Versorgungsausgaben der Bund nach dem Zweiten Überleitungsgesetz übernommen hat. Das aber wären nur die Versorgungslasten außerhalb des Kapitels I G 131. Das Oberlandesgericht würde sich jedoch nach einer solchen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts für befugt halten, die gesetzliche Besoldungserhöhung durch ergänzende Auslegung nach Art. 3 GG auch auf die Ruhegehaltsempfänger nach dem G 131 zu erstrecken. Dann aber wäre die Klage begründet.
Eine solche Auslegung und Entscheidung ist jedoch verfassungsrechtlich unhaltbar.
Da sich nach der vom Oberlandesgericht beantragten Feststellung des Bundesverfassungsgerichts nichts daran ändern würde, daß § 6 Abs. 1 ÄnderungsG nur Versorgungsbezüge außerhalb des G 131 erfassen will, so würde der aus Wortlaut und Entstehungsgeschichte eindeutig zu folgernde Wille des Gesetzes für eine ergänzende richterliche Auslegung auch dann keinen Raum lassen, wenn das Gericht dies mit seiner Pflicht zu "verfassungskonformer" Auslegung des Gesetzes begründen wollte.
Das Bundesverfassungsgericht hat zwar in der Entscheidung vom 7. Mai 1953 – BVerfGE 2, 266 (282) – festgestellt, daß "im Zweifel eine verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes" geboten sei. Es hat jedoch hinzugefügt, daß selbstverständlich "dabei nicht der Gesetzeszweck außer acht gelassen werden darf". Es hat selbst das Gebot der verfassungskonformen Auslegung in dem damals entschiedenen Falle nur dahin anzuwenden brauchen, daß es eine weitgehende Auslegung des Gesetzes, die mit der Verfassung nicht mehr vereinbar war, abgelehnt hat, selbst wenn etwa diese Auslegung – was dahingestellt bleiben konnte – den Vorstellungen des Gesetzgebers an sich entsprochen hätte. Stattdessen hat das Bundesverfassungsgericht eine engere Auslegung für geboten erklärt, die dem Willen des Gesetzes wenigstens insoweit entsprach, als er mit der Verfassung vereinbar war. Im Ergebnis hat also die damalige Entscheidung von der Absicht des Gesetzgebers das Maximum dessen aufrechterhalten, was nach der Verfassung aufrechterhalten werden konnte; es konnte unentschieden bleiben, ob die Absichten des Gesetzgebers etwa hierüber hinausgingen.
Im vorliegenden Falle kann dahinstehen, wie weit das Gebot der verfassungskonformen Auslegung es dem Richter allgemein erlaubt, den gesetzgeberischen Willen zu begrenzen oder zu ergänzen. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Entscheidung vom 17. Juni 1953 – BVerfGE 2, 336 (340, 341) – eine solche Möglichkeit bejaht, wenn vom Boden des geltenden Rechts aus nur noch eine positive Regelung dem Gleichheitssatz Rechnung tragen kann und dies – mit dem Gesetzeswortlaut vereinbar ist. Keinesfalls darf jedoch eine solche verfassungskonforme Auslegung das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkte verfehlen oder verfälschen. Das aber wäre hier der Fall. § 6 Abs. 1 ÄnderungsG ist eindeutig. Die vom Oberlandesgericht anscheinend beabsichtigte "verfassungskonforme Auslegung" würde dem klaren Gesetzeswortlaut einen geradezu entgegengesetzten Sinn geben. Das Gericht würde dadurch nicht nur in die Kompetenzen des Gesetzgebers, sondern auch in die des Bundesverfassungsgerichts eingreifen; diesem allein ist es nach Art. 100 Abs. 1 GG vorbehalten, ein dem Grundgesetz – hier dem Art. 3 GG nach Sinn und Wortlaut eindeutig widersprechendes Gesetz, das Unter der Geltung des Grundgesetzes erlassen worden ist, für verfassungswidrig zu erklären.
Das Oberlandesgericht würde aber mit der von ihm beabsichtigten Entscheidung nicht nur die Grenzen richterlicher Auslegungsbefugnisse überschreiten , sondern auch einen besonderen, aus Art. 33 Abs. 5 GG zu entnehmenden Verfassungsgrundsatz unbeachtet lassen. Wie das Bundesverfassungsgericht im Beschluß vom heutigen Tage -1 BvR 1/52,1 BvR 46/52 – ausgeführt hat, besteht nach hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums der Gehalts- und Versorgungsanspruch grundsätzlich nur nach Maßgabe eines – verfassungsmäßigen Gesetzes. Dem Richter ist es danach verwehrt, einem Beamten über das in dem maßgebenden Gesetz Gewährte hinaus im Einzelfalle Gehalt oder Ruhegehalt zuzusprechen. Betrifft ein seinem Zweck und Inhalt nach eindeutiges Besoldungs- oder Versorgungsgesetz bestimmte Beamtengruppen nicht, so mag ihre Nichtberücksichtigung – also das Unterlassen des Gesetzgebers – verfassungswidrig sein; der einzelne Beamte kann dies mit dem Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde geltend machen (vgl. die vorerwähnte Entscheidung 1 BvR 1/52, 1 BvR 46/52 zu B II 6b). Selbst wenn daraufhin das Unterlassen des Gesetzgebers als verfassungswidrig festgestellt wird, steht dem Beamten ohne ein erneutes – allerdings durch die Verfassung gebotenes – Handeln des Gesetzgebers ein erhöhter Gehalts- oder Versorgungsanspruch nicht zu.
3. Die Zulässigkeit der Vorlage läßt sich auch nicht durch Umdeutung erreichen.
a) Da mit der Nichtberücksichtigung einer Personengruppe Ausschluß der Ruhegehaltsempfänger nach dem G 131- zugleich die Begünstigung anderer Personengruppen – der übrigen Beamten und Versorgungsempfänger – verbunden ist, könnte die Vorlage möglicherweise dahin verstanden werden, daß das Oberlandesgericht die gesamte Regelung des § 6 ÄnderungsG wegen Verstoßes gegen Art. 3 GG für verfassungswidrig hält. Aber auch in diesem Falle wäre die Vorlage unzulässig. Denn bei Verfassungswidrigkeit der ganzen Bestimmung würde es ebenfalls an jeder gesetzlichen Grundlage für den von dem Kläger geltend gemachten erhöhten Versorgungsanspruch fehlen.
b) Im Hinblick auf den ursprünglichen Aussetzungsbeschluß vom 20. Juni 1952 ließe sich die Frage aufwerfen, ob das Oberlandesgericht etwa beantragen wollte, den ganzen Relativsatz in § 6 Abs. 1 ÄnderungsG 
"deren Versorgung auf einem Bundesbeamtenverhältnis beruht oder für die die Versorgungsausgaben durch das Zweite Überleitungsgesetz... vom Bund übernommen worden sind"
für verfassungswidrig zu erklären. Der verbleibende Wortlaut würde dann nämlich die Bezüge aller "am 1. Oktober 1951 vorhandenen Ruhestandsbeamten, Wartestandsbeamten und sonstiger Versorgungsempfänger", also auch diejenigen der Ruhegehaltsempfänger nach dem G 131, erfassen.
Auch bei einer solchen Umdeutung wäre die Vorlage jedoch unzulässig.
Das Bundesverfassungsgericht hat zwar bei der verfassungsrechtlichen Prüfung einer Verordnung, die durch eine einschränkende Fassung unter Verstoß gegen Art. 3 GG nur einer Gruppe von politischen Parteien Vergünstigungen gewährte, lediglich die einschränkende Bestimmung für nichtig erklärt (BVerfGE 6, 273 ff.), so daß nach dem nunmehr verbleibenden Wortlaut sämtliche Parteien zu berücksichtigen waren. Dabei handelte es sich jedoch um einen besonders gelagerten Sachverhalt: Wenn der Gesetzgeber unter Verstoß gegen Art. 3 GG eine Personengruppe begünstigt, so kann das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich die Gleichheit nicht dadurch wieder herstellen, daß es selbst an Stelle des Gesetzgebers einen neuen Gesetzeswortlaut festlegt, der auch die nicht berücksichtigten Personengruppen mit erfaßt. Denn der Gesetzgeber hätte möglicherweise von jeder gesetzlichen Regelung abgesehen, wenn er bei Ausübung seines Ermessens die Tragweite des Art. 3 GG erkannt hätte. Eine auf Art. 3 GG gestützte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts muß die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nach Möglichkeit wahren. Das ist bei Gesetzen, die unter Verstoß gegen dieses Grundrecht eine bestimmte Personengruppe belasten, ohne weiteres möglich, indem das Bundesverfassungsgericht die belastende Norm für nichtig erklärt und dadurch dem Gesetzgeber jede neue Gestaltungsmöglichkeit offen hält. Verstößt jedoch ein Gesetz durch Begünstigung bestimmter Personengruppen gegen Art. 3 GG, so kann das Bundesverfassungsgericht entweder die begünstigende Vorschrift für nichtig erklären oder feststellen, daß die Nichtberücksichtigung bestimmter Gruppen – also das Unterlassen des Gesetzgebers – verfassungswidrig ist. In beiden Fällen könnte der Gesetzgeber darüber befinden, in welcher Weise er durch eine Neuregelung dem Gleichheitssatz Rechnung zu tragen hätte. Dagegen ist eine Entscheidung, die – wie der Beschluß vom 11. Februar 1957 (BVerfGE 6, 273 ff.) – einen Teil einer Bestimmung für nichtig erklärt, nur dann zulässig, wenn das Bundesverfassungsgericht mit Sicherheit annehmen kann, daß der Gesetzgeber bei Beachtung des Art. 3 GG die verbleibende Fassung gewählt, also das Gesetz auf alle nach Art. 3 GG zu berücksichtigenden Gruppen unverändert erstreckt haben würde.
Das konnte in dieser Entscheidung unterstellt werden; dort handelte es sich um eine Rechtsverordnung, bei der es zweifelhaft war, ob nicht bereits das ermächtigende Gesetz selbst zu einer Berücksichtigung aller Parteien verpflichten wollte ; insbesondere aber hatte die zum Erlaß der Verordnung ermächtigte Bundesregierung die verschiedene Behandlung von Parteien offensichtlich nur aus formellen Gründen, nämlich zur Erleichterung der technischen Durchführung, vorgenommen, nicht aber, um der Sache nach nur einen engeren Kreis von Parteien zu erfassen.
Solche oder ähnliche Voraussetzungen sind jedoch im vorliegenden Falle nicht gegeben. Wie die Entstehungsgeschichte des ÄnderungsG ergibt, war für die vom Bundesgesetzgeber beschlossene Höhe der neuen Bezüge gerade die Frage von entscheidender Bedeutung, ob nach Art. 3 GG alle Versorgungsempfänger, also auch die Ruhegehaltsempfänger nach dem G 131, zu berücksichtigen seien. Das Bundesverfassungsgericht würde also unzulässigerweise in die Entschließungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen, wenn es nur die einschränkende gesetzliche Bestimmung – nämlich den ganzen Relativsatz – für nichtig erklären und dadurch allen Versorgungsempfängern unmittelbar Ansprüche auf die gleichen Bezüge in der festgelegten Höhe zubilligen würde.
4. Durch Beschluß vom heutigen Tage – 1 BvR 1/52, 1 BvR 46/52 – hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß die Nichtberücksichtigung der Ruhegehaltsempfänger nach dem G 131 in § 6 ÄnderungsG wegen Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 5 GG; verfassungswidrig ist. Aus den Gründen der Entscheidung ergibt sich jedoch, daß die Gerichtsvorlage auch dann unzulässig gewesen wäre, wenn das Oberlandesgericht nicht einen Verstoß gegen Art. 3 GG, sondern gegen Art. 33 Abs. 5 GG angenommen hätte (aaO B II 3 und B II 6 b).